原本今年3月公布的2005年綠色GDP核算報告難產(chǎn)，據(jù)悉是因為國家統(tǒng)計局和國家環(huán)?？偩謱κ欠窆紙蟾嬷懈魇【G色GDP的排名意見不一。盡管報告未能出爐，但據(jù)消息靈通人士透露，2005年全國因環(huán)境污染造成的經(jīng)濟(jì)損失超過上年。

來自多方面的信息都表明，近年來我國環(huán)境污染和環(huán)境破壞的程度總體上呈加劇趨勢。例如，全國廢水排放量、生活污水排放量、工業(yè)廢水排放量均在2003年后出現(xiàn)反彈。2005年，廢水排放量比2000年增長了26.3％；二氧化硫排放總量不僅未按計劃比2000年減少10%，還增加了27.8％；工業(yè)固體廢物的排放量不僅沒有比2000年下降10％，更是增長了64.2％。重點流域城市污水處理廠按計劃建成率僅為40%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到計劃要求，而且其中半數(shù)以上城市污水處理廠非正常運行，出水水質(zhì)超標(biāo)的超過1/5?；哪?、水土流失控制未能達(dá)到計劃目標(biāo)。

鑒于環(huán)境問題的嚴(yán)重性，國家“十一五”規(guī)劃提出了“主要污染物排放總量減少10％”等約束性目標(biāo)。按照這個目標(biāo)，主要污染物排放總量年均要減少2％。但從去年情況來看，全國主要污染物排放總量不降反升，其中，化學(xué)需氧量、二氧化硫的排放量分別比去年同期增長了4.2%、5.8%，單位GDP的能耗指標(biāo)同比上升0.8%，均突破了2%的限制?？梢哉f，要完成“十一五”目標(biāo)的難度極大。

綠色GDP年度核算報告的發(fā)布及其難產(chǎn)，使人們看到了經(jīng)濟(jì)發(fā)展背后所付出的沉重環(huán)境代價。針對中國當(dāng)前嚴(yán)峻的環(huán)境狀況，一些專家提出，中國未來若干年如出現(xiàn)危機(jī)，不在于經(jīng)濟(jì)增速突然放慢，甚至也不在于日益擴(kuò)大的貧富差距，而是環(huán)境污染累積到整個經(jīng)濟(jì)體和社會無法承受時所爆發(fā)的大面積破壞力。屆時，中國改革開放幾十年來所取得的發(fā)展成果，可能毀于一旦。所以，對環(huán)境問題，我們要有高度的危機(jī)意識。

環(huán)境持續(xù)惡化的原因：官僚體制及其政府失靈

某種程度而言，中國環(huán)境問題的產(chǎn)生及其逐漸累積，是改革開放的副產(chǎn)品。改革是要解放和發(fā)展生產(chǎn)力，首先就是要解決幾億人的吃飯和貧困問題。在一個資本有限而資源相對充足的國家，要發(fā)展首先就要向自然賜予我們的資源索取。所以，在改革開放之初，我們看到，遍地開花的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)雖是中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，但是也造成了遍地開花的污染，而引進(jìn)的外資企業(yè)，也多半是境外淘汰的污染嚴(yán)重的落后產(chǎn)業(yè)。

總的來看，中國環(huán)境問題的產(chǎn)生和環(huán)境污染的加劇，有以下幾個因素：

一是人口壓力。我國人口已達(dá)13億，約占世界人口的五分之一，這使得我國土地等各項自然資源的人均占有量在世界各國中都排在較后的位置。為求得如此龐大人口的生存，不得不擴(kuò)大和加深對自然資源的索取，而難以顧及由此對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的不利影響。而且，在今后相當(dāng)長的時期內(nèi)，我國人口對生態(tài)環(huán)境的壓力仍存在逐漸加重的趨勢。

二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力。我國目前還處在經(jīng)濟(jì)文化比較落后的社會主義初級階段，經(jīng)濟(jì)建設(shè)是社會主義建設(shè)的中心任務(wù)。然而，幾十年來的歷史表明，我國的環(huán)境問題（尤其是環(huán)境污染）與經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在著一定程度的正相關(guān)性。即經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，對環(huán)境的壓力就越大，環(huán)境問題也越嚴(yán)重。而且，今后一段時間內(nèi)，這種正相關(guān)還難以改變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對環(huán)境的壓力將繼續(xù)增大。特別是城市化和工業(yè)化的發(fā)展，將使越來越多的廢棄污染物排入環(huán)境。

三是改善環(huán)境的經(jīng)濟(jì)承受力較弱。我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和仍然較落后的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，一方面對環(huán)境產(chǎn)生強(qiáng)烈的沖擊和破壞，導(dǎo)致嚴(yán)重的環(huán)境問題；另一方面又拿不出足夠的資金來控制和治理環(huán)境問題，改善環(huán)境質(zhì)量。美國開始大規(guī)模治理環(huán)境問題時，人均國民生產(chǎn)總值達(dá)11000美元，日本雖較低，也超過了4000美元。中國目前人均國民生產(chǎn)總值僅2000美元，人民的生活水平還很低，況且還要兼顧基礎(chǔ)建設(shè)、交通、通訊、文化教育等多方面的投資需求。因此，在目前的國力下，社會還無力集中更多的資金來改善環(huán)境質(zhì)量，也很難指望在近期內(nèi)經(jīng)濟(jì)實力發(fā)展到足以跨越環(huán)境問題這一關(guān)。

四是社會心理對環(huán)境質(zhì)量的期望值不高。在不同的社會經(jīng)濟(jì)背景下，或是處于不同的發(fā)展階段，人們對于環(huán)境質(zhì)量的需求和選擇有著很大的不同。為環(huán)境所付出的代價隨時間、收入、價值觀念等而發(fā)生變化。我國尚處于發(fā)展的初級階段，人們更多關(guān)心通過生產(chǎn)來滿足各項基本的消費需求，而對于更高一級的環(huán)境享受則屬于奢求之列，環(huán)境意識淡漠。這一方面導(dǎo)致在生產(chǎn)過程中對環(huán)境產(chǎn)生更多的本來可以避免的破壞，另一方面使對環(huán)境治理、監(jiān)督的社會驅(qū)動力減小。

上述因素對環(huán)境會產(chǎn)生很大的壓力，但如果我們在經(jīng)濟(jì)增長方式以及發(fā)展觀上合乎可持續(xù)發(fā)展理念，則可能最大程度減少這些因素對環(huán)境的不利影響。問題是，“先污染后治理”的傳統(tǒng)發(fā)展觀和“以GDP論英雄”的政績觀在過去的20多年里卻大行其道。傳統(tǒng)發(fā)展觀以經(jīng)濟(jì)增長作為衡量發(fā)展的唯一標(biāo)志，把一個國家的工業(yè)化和由此產(chǎn)生的工業(yè)文明當(dāng)作現(xiàn)代化實現(xiàn)的標(biāo)志。因此，在現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)生活中，這一發(fā)展觀表現(xiàn)為對國民生產(chǎn)總值、對高速增長目標(biāo)的熱烈追求，并成了國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)和動力，也成了政府考核各級官員政績的一個最重要指標(biāo)。應(yīng)該說，傳統(tǒng)發(fā)展觀在某個歷史時期有其必要性，但是，也應(yīng)看到，這種發(fā)展觀所追求的經(jīng)濟(jì)增長沒有建立在生態(tài)基礎(chǔ)之上，沒有確保那些支持長期增長的資源和環(huán)境基礎(chǔ)受到保護(hù)和發(fā)展，相反，有的甚至以犧牲環(huán)境為代價來求得發(fā)展，則其結(jié)果導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)的失衡或崩潰，最終使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展因失去健全的生態(tài)基礎(chǔ)而難以持續(xù)。比如，在現(xiàn)行的國民生產(chǎn)總值指標(biāo)中，既沒有反映自然資源和環(huán)境質(zhì)量這兩種重要價值的喪失程度，也沒有揭示一個國家為經(jīng)濟(jì)發(fā)展所付出的資源和環(huán)境代價。反而是環(huán)境越污染，資源消耗得越快，國民生產(chǎn)總值增長也就愈加迅速。

目前，科學(xué)發(fā)展觀雖經(jīng)幾年倡導(dǎo)，但由于政府合法性很大程度上還是來源于經(jīng)濟(jì)增長，政府考核官員事實上還是主要看GDP完成情況，加之受傳統(tǒng)的“為官一任，造福一方”思想文化的影響，以及迄今為止工業(yè)化國家所走過的道路仍然是“先污染后治理”，所以，傳統(tǒng)發(fā)展觀在人們的思想意識里和掌握政策大權(quán)的政府系統(tǒng)，仍有很大的市場，改變起來非一日之功。

另一方面，要看到，改革開放來，中國環(huán)境污染和破壞程度雖然呈總體惡化趨勢，但這種趨勢在上世紀(jì)90年代中后期，也即“九五”和“十五”時期特別明顯。而這個階段恰恰也是中國進(jìn)入重化工業(yè)發(fā)展時期。它的顯著特點是，包括能源、交通和通信設(shè)施在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到明顯加強(qiáng)，鋼鐵、電解鋁、水泥等重要工業(yè)原材料生產(chǎn)量大幅增長，由此推動第二產(chǎn)業(yè)的比重加速上升。然而，也在這個階段，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的選擇受到兩個根本性的資源、環(huán)境約束：一是中國從來沒有將來也不可能有發(fā)達(dá)國家重化工業(yè)高速發(fā)展時期享有的廉價資源供應(yīng)量和環(huán)境容量；二是中國經(jīng)濟(jì)增長至今仍然主要是發(fā)達(dá)國家已基本超越的“高資本投入、高資源消耗、高污染排放”的模式。上述兩個約束，加之前面的因素，使得我國的污染呈現(xiàn)出“復(fù)合型、壓縮型”的特點，即發(fā)達(dá)國家在工業(yè)化中后期出現(xiàn)的污染公害已經(jīng)在我國普遍出現(xiàn)，我國已沒有繼續(xù)支持這種增長方式的環(huán)境容量。

鑒于市場在環(huán)境保護(hù)和治理上存在失靈現(xiàn)象，政府在保護(hù)環(huán)境方面負(fù)有很大的責(zé)任，特別是對于中國這樣一個轉(zhuǎn)型社會來說，政府主導(dǎo)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會的運行以及資源的分配，相對于已經(jīng)渡過工業(yè)化的國家，政府負(fù)有比市場更大的責(zé)任和權(quán)力。但是，政府卻沒有很好負(fù)起保護(hù)環(huán)境的作用，政府失靈主要表現(xiàn)在：一是監(jiān)管缺失。對環(huán)境違法行為的處罰規(guī)定普遍過松，特別在地方保護(hù)主義的影響下，很多地方環(huán)保管理機(jī)構(gòu)普遍存在執(zhí)法不嚴(yán)，甚至行政不作為的現(xiàn)象，使得企業(yè)違法成本低、守法成本高，這實際上鼓勵了企業(yè)的污染行為。

二是政策偏差。我國目前實行的是“誰污染、誰治理”環(huán)保政策，但在一定技術(shù)條件下，污染治理設(shè)施有比較苛刻的經(jīng)濟(jì)運行規(guī)模要求，而大多數(shù)單個中小企業(yè)的污染排放規(guī)模與處理設(shè)施的經(jīng)濟(jì)運行規(guī)模之間存在著較大的差距。同時，中小企業(yè)自身財力不足，籌集污染治理設(shè)施所需建設(shè)資金困難大、代價大。這就使得中小企業(yè)污染治理的成本相對較高，造成一些企業(yè)的污染治理流于形式，有人檢查就應(yīng)付一下，或者交一些罰款，還留下了“尋租”的隱患。另外，在垃圾處理、水處理、能源領(lǐng)域的價格管制和價格補(bǔ)貼政策，實際上也在鼓勵企業(yè)和居民排放。

三是戰(zhàn)略扭曲。在我國，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心已經(jīng)扭曲為以GDP增長為中心，環(huán)境保護(hù)在政府工作中的實際地位實際很低。受發(fā)展戰(zhàn)略扭曲的影響，我國粗放型的工業(yè)化、城市化方式并未得到改善，污染排放強(qiáng)度長期居高不下。一些生態(tài)環(huán)境原本就很脆弱的地區(qū)，為了GDP的增長，超環(huán)境容量大上工業(yè)項目，甚至是污染強(qiáng)度大的重化工業(yè)項目，使環(huán)境問題雪上加霜。

政府的失靈，根源在于現(xiàn)行的政策體制缺陷。中國的官員并非由選舉產(chǎn)生，而是由上級提拔，而提拔的首要標(biāo)準(zhǔn)，是看官員貢獻(xiàn)了多少GDP。因此，各級官員只關(guān)心經(jīng)濟(jì)增長，而不管付出多少環(huán)境代價。這使得地方政府在GDP增長和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)產(chǎn)生沖突時，會發(fā)生職能錯位。特別是存在強(qiáng)大區(qū)域競爭壓力的情況下，地方政府為了GDP和財政收入，可能對創(chuàng)造GDP和稅收但卻破壞了環(huán)境的企業(yè)爭一只眼閉一只眼，甚至包庇慫恿，從而，由環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管者變成不作為者。從現(xiàn)行的環(huán)保監(jiān)管體制來看，也使得政府失靈成為可能。在我國，地方環(huán)保機(jī)構(gòu)在經(jīng)費和人員上都受制于地方政府，缺乏獨立性，因此，地方的環(huán)保工作很大程度上受地方首長意志的支配。這樣，出于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的考慮，生產(chǎn)或投資時出現(xiàn)了環(huán)境問題，本級環(huán)保部門往往不管，而由于信息不對稱和體制限制，上級環(huán)保部門也管不了，于是就出現(xiàn)監(jiān)管真空?？傊?，現(xiàn)行的官僚體制造成了中國的環(huán)境污染。

環(huán)境保護(hù)中的地方主義和特殊利益集團(tuán)

考察轉(zhuǎn)型期中國的環(huán)境問題，還有一個特殊的原因不能不提，這就是地方保護(hù)主義以及地方政府與某些企業(yè)特別是大企業(yè)結(jié)成的利益集團(tuán)。今年初在國家環(huán)?？偩窒破鸬男乱惠?ldquo;環(huán)保風(fēng)暴”中，環(huán)保總局用“區(qū)域限批”的新辦法，對唐山、呂梁、萊蕪、六盤水4個城市及大唐國際、華能、華電、國電等4大電力集團(tuán)處以停批、限批所有建設(shè)項目的行政制裁。這一制裁，就是明確打擊由大企業(yè)和地方政府結(jié)成的利益聯(lián)盟。

所謂地方保護(hù)主義，簡言之，是指地方政府或部門濫用政府權(quán)力，一味強(qiáng)調(diào)本地利益而置全局利益、整體利益于不顧的做法，它的實質(zhì)是對地方利益的不當(dāng)追求與失當(dāng)保護(hù)。地方保護(hù)主義首先源于地方政府的“經(jīng)濟(jì)人”特性及其雙重身份。一方面，地方政府作為中央政府的代理者和下屬機(jī)構(gòu)，應(yīng)服從中央宏觀調(diào)控和全局利益；另一方面，地方政府作為特定區(qū)域的管理者，又有著本區(qū)域的利益要求，是自身利益的管理者和實現(xiàn)者。地方政府在這雙重身份中難以平衡，通常就會偏向地方利益這一邊。地方保護(hù)主義的滋生也與轉(zhuǎn)型期地方政府職能定位產(chǎn)生偏差有關(guān)。政府在某種意義上不僅是國家公共權(quán)力的管理者，而且是所有者、生產(chǎn)者和經(jīng)營者，其權(quán)力行使與經(jīng)濟(jì)利益直接掛鉤。許多地方政府就片面地認(rèn)為，政府應(yīng)該運用行政干預(yù)手段直接介入當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，“經(jīng)濟(jì)要上，法律要讓”，強(qiáng)調(diào)為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展采取各種“開綠燈”和“行方便”的地方保護(hù)措施。此外，傳統(tǒng)的好官意識也是造就地方保護(hù)主義的一個極其冠冕堂皇的理由和觀念基礎(chǔ)；至于片面的政績標(biāo)準(zhǔn)，就更不用說了，它是導(dǎo)致地方立法中的地方保護(hù)主義的一個重要因素。

地方保護(hù)主義目前廣泛存在于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各方面，但在環(huán)保領(lǐng)域體現(xiàn)得尤其明顯。比如，有的地方以優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境為由，禁止環(huán)保部門開展執(zhí)法檢查監(jiān)督。他們通過制訂和實行“綠卡”、“進(jìn)廠審簽”、“預(yù)約執(zhí)法”、“掛牌”等土政策，為地方企業(yè)提供特殊保護(hù)，不準(zhǔn)或禁止環(huán)保等有關(guān)執(zhí)法部門到企業(yè)進(jìn)行正常的監(jiān)督管理和執(zhí)法檢查，造成了環(huán)保部門在環(huán)保執(zhí)法中的盲區(qū)，這在一定程度上保護(hù)了企業(yè)的環(huán)境違法行為。有的地方干預(yù)環(huán)保部門依法全面足額征收排污費。不少地方黨政領(lǐng)導(dǎo)采取打電話、批條子、開協(xié)調(diào)會議甚至直接下文等方式強(qiáng)制減免排污費，嚴(yán)重干擾環(huán)保部門的工作，造成一些地方征收排污費的數(shù)額少、比例小，這在一定程度上默認(rèn)了企業(yè)的違法超標(biāo)排放行為，阻礙了污染治理進(jìn)程。有的地方限制環(huán)保部門實施行政處罰。對環(huán)保部門經(jīng)查證屬實的企業(yè)環(huán)境違法行為，經(jīng)常會有當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)或有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)親自出面，或者上門指示“協(xié)調(diào)”，或者打電話過問說情，或者在企業(yè)請示報告上簽字批示要求照顧，造成環(huán)保部門對環(huán)境違法行為實施行政處罰不能實現(xiàn)，這在一定程度上縱容了企業(yè)的環(huán)境違法行為。還有的地方公然違反環(huán)保政策和不執(zhí)行環(huán)保法規(guī)制度。一些地方在大搞招商引資的過程中，只追求企業(yè)和項目的數(shù)量，放任引進(jìn)那些工藝設(shè)備落后、國家明令淘汰的污染項目和企業(yè)。更有甚者，少數(shù)地方要求環(huán)保部門為違反國家產(chǎn)業(yè)政策的“15小”和“新5小”等企業(yè)建設(shè)開“綠燈”，帶來“環(huán)保第一審批權(quán)”落空，導(dǎo)致“環(huán)評”和“三同時”等環(huán)保法規(guī)制度形同虛設(shè)。

總之，為了地方利益（實際上是為個人私利），地方政府或部門往往置國家法律和法規(guī)于不顧，對損害生態(tài)環(huán)境和自然資源的違法行為采取放任自流、甚至是包庇縱容的態(tài)度。這種以犧牲資源與環(huán)境為代價而尋求短期快速發(fā)展，犧牲長遠(yuǎn)利益和全局利益而尋求地方眼前利益的發(fā)展模式，造成一些地方經(jīng)濟(jì)畸形發(fā)展中的保護(hù)主義。

除了地方保護(hù)主義這根“毒瘤”外，當(dāng)前環(huán)保領(lǐng)域最嚴(yán)重的一個現(xiàn)象就是特殊利益集團(tuán)的形成。經(jīng)濟(jì)學(xué)家張宇燕曾對利益集團(tuán)下了一個定義，指的是“由一群擁有共同利益的、在社會中占少數(shù)的人組成的團(tuán)體，其目的在于力求通過對國家立法或政府政策的形成與執(zhí)行施加于己有利之影響，以期最便捷地實現(xiàn)自身的利益”。我們看到，一些重大投融資項目的背后，往往有大的壟斷性利益集團(tuán)，它們可對政府相關(guān)決策部門施加影響，甚至對專家咨詢機(jī)構(gòu)、新聞媒體施加強(qiáng)大影響，而有的政府部門也借此實現(xiàn)其權(quán)力和利益的最大化，幾方聯(lián)手，結(jié)成利益共同體或既得利益集團(tuán)，這個既得利益集團(tuán)往往是高官推動、強(qiáng)權(quán)與金錢開路，臺上有人唱戲，臺下有人鼓掌，臺后有人指揮操縱，但大部分的壟斷利潤并未收歸國有而是轉(zhuǎn)化為部門和企業(yè)利益。

環(huán)保領(lǐng)域的特殊利益集團(tuán)就是少數(shù)地方政府或部門與某些居于壟斷地位的企業(yè)出于追求各自利益的需要而結(jié)成的聯(lián)盟。在中國，地方政府與企業(yè)合謀獲利由來已久，他們往往以污染環(huán)境為代價，瘋狂興建大型電力、化工、煤礦、造紙等工程，企業(yè)獲得巨大利潤，地方政府也得到巨額回扣。很多地方政府官員這樣做，并非為了“政績”，而是赤祼裸地攫取黑利。所以，它與傳統(tǒng)的發(fā)展觀和錯誤的政績評價體系無關(guān)。

以水電開發(fā)為例，根據(jù)世界水壩委員會的標(biāo)準(zhǔn)，全世界45000座大型水壩中，中國就有22000座，所占比例已達(dá)45%，中小型水壩更多達(dá)幾十萬座。我們是否真的需要在所有可建壩的江河溪流上都筑起大壩？沒人去管這個問題。因為在水壩建設(shè)中，首先獲利的是水電集團(tuán)，其次是地方政府。西南是我國水流豐富的地區(qū)，也是水電站和水庫建設(shè)的集中區(qū)域。據(jù)了解，青藏高原東部的最高峰貢嘎山木格措風(fēng)景名勝區(qū)，被選定為瓦斯溝水電開發(fā)的調(diào)節(jié)水庫建設(shè)；大香格里拉6條河流交界處成為了世界上水壩最密集的地方；岷江上游規(guī)劃有水電7級開發(fā)，其支流馬邊河規(guī)劃有9級開發(fā)；大渡河干流規(guī)劃有17級開發(fā)；雅礱江干流規(guī)劃有21級開發(fā)；云南境內(nèi)的瀾滄江上將修建15座梯級電站。正如一些專家指出的，目前這些在建項目和規(guī)劃項目以及所反映的整個開發(fā)建設(shè)思路，采取的基本上都是一種竭澤而漁、釜底抽薪、全流域無節(jié)制地進(jìn)行梯級開發(fā)的方式，特別是在一個水系中大密度、不合理地開發(fā)梯級水電站，必將給水域生態(tài)環(huán)境帶來巨大影響。而世界遺產(chǎn)地、國家自然保護(hù)區(qū)、國家風(fēng)景名勝區(qū)、國家生態(tài)功能區(qū)等國家明令保護(hù)的區(qū)域也就在水電站建設(shè)的高歌猛進(jìn)中不斷遭到蠶食和侵占。例如，金沙江上就已規(guī)劃了十四座巨型水電站，裝機(jī)都在百萬千瓦以上，其中“三江并流”世界自然遺產(chǎn)地中最著名的虎跳峽景觀區(qū)將要建成特大型控制水庫；怒江規(guī)劃了十一級梯級開發(fā)；瀾滄江規(guī)劃了十四級梯級開發(fā)。至于那些無立項、無設(shè)計、無驗收、無管理的小電站建設(shè)，在全國更是遍地都是。可以說，當(dāng)利益集團(tuán)在對能源基地、水電大省的宏偉目標(biāo)津津樂道的同時，對水電開發(fā)對生態(tài)系統(tǒng)和綜合環(huán)境可能造成的巨大負(fù)面影響卻完全未被提及。

特殊利益集團(tuán)不僅存在于水電開發(fā)中，在政府引資中也廣泛存在。近日曝光的金光集團(tuán)APP在海南毀樹造林就是一例。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，近幾年海南省建成的工業(yè)項目中，金光集團(tuán)APP的投資額年均占了80％以上。為此，金光集團(tuán)也要求海南地方政府提供200萬畝天然林地作為其配套措施，所以，在海南，人們會看到，高速公路周邊的大部分地段，數(shù)十年生的護(hù)路林被砍伐殆盡，種上金光集團(tuán)需要的紙漿林。而現(xiàn)在，金光集團(tuán)竟然在海南省鸚哥嶺省級自然保護(hù)區(qū)大面積造起桉樹林，嚴(yán)重破壞了保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境和生物多樣性。

金光集團(tuán)在海南推行的所謂桉樹漿紙林項目，與去年媒體所披露的其在云南的所作所為，幾乎如出一轍：都是以誘人的巨額投資，和同樣誘人的桉樹漿紙林工程，與地方政府簽下大單，然后搖身一變?yōu)?ldquo;政治任務(wù)”，挾地方政府之威，由各級林業(yè)主管部門“協(xié)助指導(dǎo)”，一路過關(guān)斬將，強(qiáng)力推行。本來，金光集團(tuán)所謂的桉樹漿紙林項目，即“造林-制漿-造紙”項目，其實是“先毀林造紙，再造林造紙”，與我國森林的保護(hù)政策完全背道而馳。其毀壞天然林、人工林之觸目驚心，侵犯農(nóng)民利益和公眾利益之嚴(yán)重，在當(dāng)前我國對林木、土地和農(nóng)民利益實施嚴(yán)格保護(hù)的大背景下，也實在是匪夷所思。但由于金光集團(tuán)在海南推行的林漿紙一體化項目可為地方帶來極為可觀的財政收入，所以有關(guān)政府部門也就與金光集團(tuán)“兵和一處、將打一家”，成為名副其實的利益聯(lián)盟。

當(dāng)年對天然林的濫砍濫伐，也曾因“木頭財政”造成了地方經(jīng)濟(jì)的一時繁榮，然而短暫的、局部的經(jīng)濟(jì)利益，帶來的卻是對長期的、整體的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會效益的損害，國家不得不拿出比當(dāng)年砍伐森林所獲價值多得多的錢，來進(jìn)行天然林的保護(hù)與恢復(fù)。而實際情況是，經(jīng)過人工努力，植被和森林的覆蓋率可以恢復(fù)提高，但被破壞的原始的森林生態(tài)系統(tǒng)卻很難再造，它所帶來的綜合性損害是不可逆轉(zhuǎn)的?？上У氖牵Ｄ嫌衷谥胤?ldquo;木頭財政”之錯。

從上述事例中，一言以蔽之，特殊利益集團(tuán)，和錯誤的政績觀一起成為環(huán)境持續(xù)惡化的主因。對此，國家環(huán)?？偩指本珠L潘岳有獨到的表述。他說，高污染、高耗能行業(yè)的瘋狂擴(kuò)張中，產(chǎn)生了一種特殊利益結(jié)合現(xiàn)象。一方面，某些地方政府通過上大型重工業(yè)項目，追求短平快的業(yè)績；另一方面，在地方政府庇護(hù)下，一些企業(yè)把全民的資源環(huán)境變現(xiàn)為私利，而且方式極端粗魯，不顧后果。這種現(xiàn)象，上干擾中央的宏觀調(diào)控，下侵犯百姓權(quán)益引發(fā)社會不安。

對于環(huán)境保護(hù)中的特殊利益集團(tuán)，現(xiàn)在到了不能不加以重視的時候了。

解決環(huán)境問題須有堅韌的耐力和綜合的治理

全國人大環(huán)資委主任曲格平曾說：“從一個號令自然的主人，到一個善待自然的朋友，是一次人類意識的深刻覺醒，也是一次人類角色的深刻轉(zhuǎn)換”。然而遺憾的是，我們還沒有實現(xiàn)這種真正的覺醒和轉(zhuǎn)變。

如前所述，中國環(huán)境問題的嚴(yán)峻不但在于地方保護(hù)主義和特殊利益集團(tuán)，以及傳統(tǒng)發(fā)展觀和錯誤政績觀的影響，還在于中國是一個發(fā)展中國家，有著嚴(yán)重的脫貧任務(wù)，以及由于我們經(jīng)濟(jì)增長方式的落后未能找出一條與“先污染后治理”不同的新的發(fā)展道路。所以，治理中國的環(huán)境問題必須要有堅韌的耐力，不能悲觀失望，也不能抱有畢其功于一役的心理，須做長期戰(zhàn)斗的準(zhǔn)備，同時要采取綜合的治理舉措，任何單一的措施都是難見效的。

從今年綠色GDP報告出爐的艱難也可見一斑。在這兩年過程中，盡管在一些省份啟動了綠色GDP考核試點，并在一些地方納入了政績考核范圍，但是，綠色GDP考核試點仍然舉步維艱，兩年間，不斷有綠色GDP被“緩行”的消息傳出；至于環(huán)保政績考核，更是表面上喊得兇，實則不過是走形式、擺樣子，并無實質(zhì)性進(jìn)展。所有實行環(huán)保政績考核的地方，其黨政領(lǐng)導(dǎo)全部都是“合格”、“優(yōu)秀”，沒有一個被亮“黃牌”、更沒有被“紅牌”罰下。

解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的環(huán)境污染問題，首先要在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的發(fā)展觀，將以“GDP論英雄”的政績考核體制扭轉(zhuǎn)過來。2003年，新一屆中央提出了科學(xué)發(fā)展觀的理念，此后又提出發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、構(gòu)建和諧社會、建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會以及建設(shè)創(chuàng)新型國家等，使得科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵不斷豐富和完善。科學(xué)發(fā)展觀是關(guān)于在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中如何進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會綜合決策的方法論。它對環(huán)境治理的意義在于更新人們對環(huán)境的認(rèn)識觀念，并相應(yīng)地采取一系列政策和行動以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)績效、環(huán)境績效和社會績效的最大化。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，人們之所以對水、土地和礦產(chǎn)資源不加珍惜，以致產(chǎn)生環(huán)境保護(hù)的“公地悲劇”，很大程度上與土地等資源的產(chǎn)權(quán)殘缺有關(guān)。在一個法治國度里，土地、礦產(chǎn)等所有資源要么是屬于自然人，即個人所有，要么是屬于法人所有（國家所有也應(yīng)是以法人形式所有），根本沒有什么虛幻的集體所有。但在我國，土地和礦產(chǎn)資源等卻屬于國家所有。國家是一個非人格化的虛幻的集體，它必須要落實到具體的人和部門來履行。所以，對國有的土地等自然資源要進(jìn)行所有制形式改革，采用私法人所有制形式。國有資源的私法人所有制形式是指國有的財產(chǎn)權(quán)在法律上的表現(xiàn)形式必須是由具體的私法人（企業(yè)法人--社團(tuán)法人之一種或財團(tuán)法人）所有而不是公法人，即政府直接所有。私法人所有制也叫法人所有制。就像所有財產(chǎn)性資產(chǎn)的管理公司管理資產(chǎn)一樣，自然資源也應(yīng)該是由國家專門組建的資源性資產(chǎn)管理公司對國家委托其管理的資源性資產(chǎn)進(jìn)行法人所有制管理（視資產(chǎn)性質(zhì)不同可以是企業(yè)法人也可以是財團(tuán)法人管理）。事實上，土地歸自然人或法人所有的法律原則是世界上幾乎所有法治國家普遍采用的通行做法，也符合市場經(jīng)濟(jì)的基本要求。這種資源的法人所有制（盡管這些法人是受國家等所有人委托實行信托管理國有資源的）是防止資源掠奪，保護(hù)自然環(huán)境最好的一種制度。它可以從根本上消除“公地悲劇”。

中國是市場經(jīng)濟(jì)國家，將市場機(jī)制引入環(huán)保領(lǐng)域，研究制定基于市場的環(huán)境政策對治理環(huán)境也很重要。與傳統(tǒng)的直接管制手段相比，市場手段既能保證環(huán)境質(zhì)量改善，又能滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的要求，是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境效益相統(tǒng)一的重要途徑。市場手段中最重要的是排污權(quán)交易，這種方法主要通過建立合法的污染物排放權(quán)利，并允許這種權(quán)利象商品那樣買入和賣出來進(jìn)行排放控制。如果排污者能削減其排污量，他的余額就可以出售獲利，因此可以刺激排污者發(fā)明或利用新的更經(jīng)濟(jì)的處理技術(shù)和方法，這樣社會治理環(huán)境的總費用就會減少，效益差、污染嚴(yán)重的排污者在市場競爭中將處于不利地位。環(huán)保團(tuán)體也可購買排污權(quán)，從而阻止排污者使用這部分權(quán)利，這將使環(huán)境質(zhì)量高于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。征收環(huán)境稅，即庇古稅也是一種市場手段。20世紀(jì)30年代，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的創(chuàng)始人庇古提出根據(jù)環(huán)境污染造成的損害對污染者征收環(huán)境稅。庇古稅具有動態(tài)效率和靜態(tài)效率，這正是管制所缺乏的。在靜態(tài)條件下，只要還有污染就要被征稅。在動態(tài)條件下，污染的進(jìn)一步減少可以通過技術(shù)進(jìn)步和革新等來取得，進(jìn)而減少未來稅收支付。

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)則是通過改變經(jīng)濟(jì)增長方式來治理環(huán)境。循環(huán)經(jīng)濟(jì)是人類按照自然生態(tài)系統(tǒng)物質(zhì)循環(huán)和能量流動規(guī)律建構(gòu)的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，并使經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和諧地納入到自然生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)循環(huán)過程中去。循環(huán)經(jīng)濟(jì)與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的不同之處在于：傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)是一種由“資源-產(chǎn)品-消費-排放”所構(gòu)成的物質(zhì)單向流動的線形經(jīng)濟(jì)。在這種經(jīng)濟(jì)中，人們以越來越高的強(qiáng)度把地球上的物質(zhì)和能源開采出來，在生產(chǎn)加工和消費過程中又把污染和廢物大量地排放到壞境中去，對資源的利用常常是粗放的和一次性的，通過把資源持續(xù)不斷的變成廢物來實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的數(shù)量型增長，由此導(dǎo)致許多自然資源的短缺與枯竭，并釀成災(zāi)難性壞境污染后果。與此不同，循環(huán)經(jīng)濟(jì)倡導(dǎo)的是一種建立在物質(zhì)不斷循環(huán)利用基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，它要求經(jīng)濟(jì)活動按照自然生態(tài)系統(tǒng)的模式，組織成一個“資源-產(chǎn)品-消費-再生資源”的物質(zhì)循環(huán)流的過程，使得整個經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)以及生產(chǎn)和消費的過程基本上不產(chǎn)生或者只產(chǎn)生很少的廢棄物，其特征是自然資源的低投入、高利用和廢棄特的低排放。所有的物質(zhì)和能源在這個不斷進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)循環(huán)中得到合理和持久的利用，從而把經(jīng)濟(jì)活動對自然環(huán)境的影響降低到盡可能小的程度。循環(huán)經(jīng)濟(jì)為工業(yè)化以來的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)提供了新的理論范式，能從根本上消解長期以來環(huán)境與發(fā)展之間的尖銳沖突。

推行綠色GDP核算和試點。綠色GDP核算是指從傳統(tǒng)GDP中扣除自然資源耗減成本和環(huán)境退化成本的核算體系，它建立在以人為本、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌、可持續(xù)發(fā)展的觀念之上。一旦實施綠色GDP，人們心中的發(fā)展內(nèi)涵與衡量標(biāo)準(zhǔn)就變了，扣除了環(huán)境損失成本，會使一些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長數(shù)據(jù)大大下降。一旦實施綠色GDP，也必將帶來干部考核體系的重大變革。過去各地區(qū)干部的政績觀，皆以單純的GDP增長為業(yè)績衡量標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在要將經(jīng)濟(jì)增長與社會發(fā)展、環(huán)境保護(hù)放在一起綜合考評。所以，綠色GDP不僅能反映經(jīng)濟(jì)增長水平，而且能夠體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長與自然保護(hù)和諧統(tǒng)一的程度，可以很好地表達(dá)和反映可持續(xù)發(fā)展的思想和要求。

除上述這些措施和政策外，當(dāng)前環(huán)境保護(hù)最急迫的任務(wù)我認(rèn)為是要推進(jìn)公眾的環(huán)境參與。理論上說，公眾可以為環(huán)境保護(hù)提供動力，因為他們是環(huán)境和資源破壞的真正受害者，他們不會選擇讓自己的健康和安全受到嚴(yán)重?fù)p害的發(fā)展道路，不會選擇斷送自己子孫后代賴以生存和發(fā)展的資源的發(fā)展道路，所以，公眾是權(quán)力尋租無法突破的障礙。公眾參與也有助于解決市場經(jīng)濟(jì)中存在的外部性問題，因為參與的過程可以更全面地識別環(huán)境和社會影響，有助于將每個項目中的外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化，從而改變項目的成本效益分析，不利于只重開源的粗放型的開發(fā)項目，而有利于立足節(jié)能降耗、需求管理的集約型項目，有助于促進(jìn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，最終有利于推動經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變。

從世界環(huán)保事業(yè)來看，其最初的推動力量也來自于公眾而不是政府。西方國家環(huán)境問題的轉(zhuǎn)折源于上世紀(jì)60年代末，面對當(dāng)時環(huán)境狀況惡化的現(xiàn)實，公眾發(fā)出了他們的反對聲音，由此形成的強(qiáng)大壓力促使西方國家的環(huán)境治理發(fā)生了深刻的變革。中國今日環(huán)境污染和生態(tài)破壞之嚴(yán)重，治理的速度趕不上破壞的速度，固然跟人口過多、資源匱乏、環(huán)境容量太小、生產(chǎn)方式與消費方式太落后等多種因素有關(guān)，但從更深層次看，公眾參與程度太低不能不說是一個重要原因。另外，中國環(huán)境保護(hù)中存在的有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象，原因之一也是公眾參與的民主法制機(jī)制不足。

目前，中國社會正呈現(xiàn)利益多元化的狀態(tài)，最實際的問題是如何避免由任何一個利益集團(tuán)主導(dǎo)決策過程，尋求其自身的利益最大化。為此，需要將公共決策過程公開，讓各個利益群體都獲得知情參與的機(jī)會，讓公眾在維護(hù)自身環(huán)境權(quán)利的過程中尋找到發(fā)展和保護(hù)的艱難平衡。在環(huán)境決策中嚴(yán)格遵守公眾參與程序，可以部分彌補(bǔ)民主合法性的缺失，有助于形成社會共識，發(fā)揮市場化手段高效配置資源的優(yōu)勢，實現(xiàn)環(huán)境公平，達(dá)成人與自然的和諧。

當(dāng)然，公眾參與不是政府的施舍，也不是過去那種以政府為主體動員組織群眾運動的老觀念。公眾參與應(yīng)是與政府平行的一個主體。這就需要在憲法以及環(huán)境基本法和其他環(huán)境法律、法規(guī)中明確公民的環(huán)境權(quán)及其范圍、內(nèi)容和行使程序，并設(shè)定環(huán)境侵權(quán)責(zé)任，盡早建立起公民的基本環(huán)境權(quán)利義務(wù)體系。只有把環(huán)境權(quán)上升為公民和社會的基本權(quán)利，全社會才能有效地利用環(huán)境權(quán)這個武器對環(huán)境違法行為進(jìn)行堅決的斗爭。在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)公民的環(huán)境保護(hù)參與權(quán)、環(huán)境違法行為檢舉權(quán)、環(huán)境信訪權(quán)、環(huán)境訴訟權(quán)、環(huán)境監(jiān)督權(quán)、環(huán)境結(jié)社權(quán)建設(shè)。只有這樣，才能形成公民參與的社會氛圍。

總之，要解決我國的環(huán)境問題，須有足夠的信心和耐心。在制度建設(shè)方面，應(yīng)按照科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會的要求，重點是完善以保障公眾環(huán)境權(quán)益為根本的法律法規(guī)體系，完善以發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)的財稅政策體系，建立以綠色GDP為核心的地方政府考核體系，以及建立以垂直管理為主的行政監(jiān)管體系。

作者：中共中央黨校學(xué)習(xí)時報社 鄧聿文