核心提示：能源發(fā)展的活動要以價值目標(biāo)為導(dǎo)向，而不是以方法手段為導(dǎo)向。什么樣的能源結(jié)構(gòu)符合價值導(dǎo)向就發(fā)展什么樣的結(jié)構(gòu)，而不是為了結(jié)構(gòu)調(diào)整而結(jié)構(gòu)調(diào)整，為了發(fā)展某一種能源而不顧其他，也不意味著要新增煤電裝機(jī)。煤電作為主體電源的角色仍然需要一個較長時期，但將逐步由電量型電源向電量、電力調(diào)節(jié)型電源轉(zhuǎn)變，為大規(guī)模新能源消納和電力轉(zhuǎn)型提供支持。

(文章來源：能源研究俱樂部 節(jié)選自《電力決策與輿情參考》2017年7月7日第24期中的《對煤電產(chǎn)能過剩問題的認(rèn)識》 作者：王志軒)

一、基本情況與問題

要深刻認(rèn)識煤電產(chǎn)能過剩問題，必須要了解中國電力尤其是煤電的實際情況，否則就是“情況不明決心大，心中無數(shù)點子多”。

(一)總體情況

截至2016年底，全國發(fā)電裝機(jī)容量達(dá)16.5億千瓦，其中煤電裝機(jī)9.43億千瓦，占發(fā)電裝機(jī)總量的57%;全國發(fā)電量達(dá)6萬億千瓦時，其中煤電發(fā)電量約3.9萬億千瓦時，占總發(fā)電量的65%。2016年平均年利用小時數(shù)為4165小時。初步分析，燃煤電廠加權(quán)平均運行年限平均為8年。

技術(shù)水平及結(jié)構(gòu)：30萬千瓦及以上煤電機(jī)組占煤電裝機(jī)比重達(dá)到88.3%，其中100萬千瓦級、60萬千瓦級、30萬千瓦級機(jī)組容量占比分別為10.3%、36.4%、41.6%;30萬千瓦以下機(jī)組容量占比為11.7%。

發(fā)電凈效率：2016年全國燃煤電廠供電標(biāo)準(zhǔn)煤耗為312克/千瓦時，與2005年相比，降低58克/千瓦時。我國在運百萬千瓦超超臨界二次再熱燃煤發(fā)電機(jī)組供電煤耗為266.18克/千瓦時，是目前世界上效率最高煤電機(jī)組。

污染排放強(qiáng)度：2016年煤電單位發(fā)電量二氧化硫、氮氧化物、煙塵等三項污染物排放量分別為0.47克、0.43克和0.09克，達(dá)到世界先進(jìn)水平。雖然發(fā)電用煤占煤炭消費量的50%，但對大氣環(huán)境質(zhì)量的影響在10%以內(nèi)。從年排放總量看，三項污染物比排放峰值下降了85%以上，燃煤電廠的大氣污染物已不是影響環(huán)境質(zhì)量的主要因素。發(fā)電淡水消耗及廢水排放指標(biāo)、固體廢物綜合利用指標(biāo)達(dá)世界先進(jìn)水平。

碳排放強(qiáng)度：2016年全國單位火電發(fā)電量二氧化碳排放約835克/千瓦時，比2005年下降20.3%。

上網(wǎng)電價：全國燃煤發(fā)電平均標(biāo)桿電價為0.3644(0.26～0.45)元/千瓦時(含脫硫、脫硝和除塵電價)，與水電基本相當(dāng)(0.2～0.4)、略低于核電(0.43)、明顯低于氣電(0.48～0.8)、風(fēng)電(0.4～0.57)、光伏(0.65～0.85)。

以上情況簡要體現(xiàn)了中國燃煤電廠規(guī)模大、機(jī)組大、年青、高效、環(huán)保、經(jīng)濟(jì)、但二氧化碳排放量大、機(jī)組利用率低的主要特點，顯然是喜中有憂。

(二)存在的主要問題

一是火電設(shè)備年平均利用小時數(shù)大幅下降，直接影響了電力資產(chǎn)的投資效益和效率。燃煤電廠一般是按年利用小時為5500作為技術(shù)經(jīng)濟(jì)評價條件的(盡管這樣的條件已經(jīng)與我國電力發(fā)展的情況不相適應(yīng))。近幾年全國火電設(shè)備年利用小時數(shù)持續(xù)下降，已降到4165小時，為1964年以來最低，加之煤炭價格持續(xù)高漲，使煤電企業(yè)虧損加劇。截至2017年4月底，全國合規(guī)在建煤電項目165個、1.78億千瓦，未核先建、違規(guī)核準(zhǔn)、開工手續(xù)不全等在建項目3800萬千瓦，合計2.16億千瓦。全國納入規(guī)劃及核準(zhǔn)在建的煤電項目總規(guī)模達(dá)3.5億千瓦。如果這些煤電項目在“十三五”期間投產(chǎn)，則到2020年煤電裝機(jī)達(dá)13億千瓦，大大超過《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃》11億千瓦以內(nèi)的目標(biāo)。屆時煤電機(jī)組利用小時數(shù)將會進(jìn)一步大幅降低。當(dāng)前，根據(jù)政府部門要求，“十三五”期間淘汰火電落后產(chǎn)能2000萬千瓦，停緩建1.5億千瓦在建項目，又可能帶來一系列質(zhì)量、安全問題，投資方及相關(guān)方的直接經(jīng)濟(jì)利益受到影響。

二是大量棄風(fēng)、棄光問題嚴(yán)重似乎與煤電機(jī)組快速增長脫不了干系。截至2016年底，風(fēng)電裝機(jī)容量14864萬千瓦，占電源總裝機(jī)的9.0%;當(dāng)年新增1930萬千瓦，同比增長14%，約占全球風(fēng)電新增裝機(jī)的43%。太陽能發(fā)電裝機(jī)容量7742萬千瓦，占電源總裝機(jī)的4.7%;當(dāng)年新增3454萬千瓦，同比增長82%，占全球新增裝機(jī)容量的45%。在風(fēng)電、光伏快速增長的同時，棄風(fēng)、充光問題持續(xù)嚴(yán)重。2016年全國棄風(fēng)電量497億千瓦時，棄風(fēng)率18%;棄光電量70.4億千瓦時，棄光率約11%。 進(jìn)一步分析可知，新能源發(fā)電消納的區(qū)域性、季節(jié)性和時段性特征明顯。風(fēng)電裝機(jī)主要集中在“三北”地區(qū)。2016年底，西北、東北和華北累計風(fēng)電裝機(jī)容量占全國風(fēng)電裝機(jī)的77%，西北和東北棄風(fēng)電量占全網(wǎng)的90%;棄光主要發(fā)生在西北地區(qū)，棄光電量占全網(wǎng)的99%。從棄風(fēng)、棄光時段來看，約70%的棄風(fēng)出現(xiàn)在供暖期(10月至次年4月)。主要原因，一是新能源集中地區(qū)送出通道規(guī)劃建設(shè)滯后，如2016年“三北”地區(qū)新能源裝機(jī)合計1.63億千瓦，但電力外送能力只占新能源裝機(jī)的21%，而且還要承擔(dān)煤電基地外送任務(wù)。同時，規(guī)劃協(xié)調(diào)不夠、新能源開發(fā)速度和布局與市場不匹配、新能源建設(shè)周期與電網(wǎng)不同步、利益機(jī)制不協(xié)調(diào)、系統(tǒng)靈活性不足、燃煤機(jī)組調(diào)峰能力普遍不足等原因。可見，不能簡單、籠統(tǒng)地將棄風(fēng)、棄光與煤電快速增加建立直接因果關(guān)系，從而誤導(dǎo)解決問題的方向和延誤解決問題的時機(jī)。

三是高碳電源是燃煤電廠的“死穴”。不論中國燃煤電廠現(xiàn)在如何先進(jìn)、高效和常規(guī)污染物排放低甚至是近零排放，但二氧化碳排放高的特點(缺點)是顯而見的。由于新大機(jī)組的合理運行年限(不是折舊年限)一般應(yīng)在30年以上，其碳排放的“鎖定”效應(yīng)明顯，機(jī)組越新、越大對未來二氧化碳排放控制的壓力越大。

利用小時數(shù)低的原因非常復(fù)雜，首要原因是電力消費增速明顯放緩，但發(fā)電裝機(jī)容量仍持續(xù)快速增長的結(jié)果。電力消費從2010年14.8%的兩位數(shù)增長，降至2014、2015和2016年的4.1%、1.0%和5%。受2011年“電荒”影響刺激燃煤電廠加快建設(shè)、電源項目工期長、企業(yè)擴(kuò)張戰(zhàn)略及投資慣性、2014年左右煤炭價格大幅下降煤電收益好，以及一些地方政府以投資拉動經(jīng)濟(jì)增長等原因影響，同期電源裝機(jī)保持較大規(guī)模增長，增速分別為8.9%、10.6%和8.2%，其中2015年新增裝機(jī)規(guī)模創(chuàng)歷史新高，高于用電增速達(dá)到9.6個百分點。

其次，自備燃煤電廠發(fā)展迅猛。截至2016年底，全國共有燃煤自備電廠1.15億千瓦，近兩年裝機(jī)平均增速達(dá)15.7%，比統(tǒng)調(diào)煤電裝機(jī)增速高10個百分點，平均發(fā)電利用小時數(shù)高18%，加之節(jié)能環(huán)保水平普遍較低、承擔(dān)的輔助服務(wù)任務(wù)少，擠占了公用電廠的合理市場。

二、煤電產(chǎn)能到底是不是過剩

在煤電利用小時數(shù)如此大幅度下降情況下，煤電產(chǎn)能嚴(yán)重過剩好像已是定論，但其實在總體上難下這個結(jié)論,“不是不明白，世界變化快”。首先，從我國電力發(fā)展的歷史看，煤電利用小時數(shù)在5500小時的情況下，電力供需矛盾以短缺為主，主要是在電力結(jié)構(gòu)中火電裝機(jī)容量長期占比在75%左右，煤電占火電的比重長期在90%以上，由于缺乏像燃機(jī)那樣靈活的調(diào)峰電源，使煤電機(jī)組總體利用小時不高。從供給側(cè)看，由于可再生能源發(fā)電比重提高后，雖然煤電裝機(jī)比重下降，但增加的可再生能源發(fā)電裝機(jī)使電力系統(tǒng)需要更多的靈活調(diào)峰電源，一定程度上煤電調(diào)峰任務(wù)加重;從需求側(cè)看，工業(yè)用電比重下降，負(fù)荷波動性加大，同樣加重了煤電調(diào)峰任務(wù)。供給與需求側(cè)雙重調(diào)峰任務(wù)加重和電力供需矛盾由短缺向富余轉(zhuǎn)化，三重因素使煤電利用小時數(shù)加快下降。

其次，不論市場經(jīng)濟(jì)模式下還是計劃經(jīng)濟(jì)模式下，電力、電量在“數(shù)量”上的短缺和過剩，在不同時空范圍會不同程度存在，主要是通過拉闡限電、電力設(shè)備超過或者低于電力設(shè)備的運行率來表現(xiàn)。其原因，一是電力需求方是“主”，電力供給方是“從”，需求具有即時性、隨機(jī)性、波動性，雖然電力供給在電網(wǎng)安全和經(jīng)濟(jì)約束下具有一定的彈性(備用)，但超過這個彈性則需要一個電源和電網(wǎng)的建設(shè)周期。二是經(jīng)濟(jì)周期性和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變動是客觀存在的，受其影響電力需求也具有周期性，但二者周期性往往有相位差。三是受重大自然災(zāi)害、重大社會事件、電力自身結(jié)構(gòu)調(diào)整以及電力系統(tǒng)自身問題影響。四是從能源替代彈性看，由于在一定條件下，電能生產(chǎn)中的一次能源具有可替代性，在終端能源消費中電能與其他能源也有一定的互相替代性。能源替代彈性較大的特點，受價格機(jī)制的影響可以使過?；蚨倘痹谀茉撮g傳遞或者轉(zhuǎn)移，使確定煤電是否過剩更加復(fù)雜。

再次，除了“數(shù)量”上表現(xiàn)出電力的短缺或過剩之外，還表現(xiàn)在“價值”判斷上。對于投資主體來說，經(jīng)濟(jì)效益是主要價值導(dǎo)向;對電力行業(yè)來講，電網(wǎng)的安全、清潔、經(jīng)濟(jì)運行是主要價值導(dǎo)向;對全社會來講，能源安全和全社會的總體利益包括煤炭行業(yè)及各行各業(yè)的利益最大化是價值導(dǎo)向。從投資收益好(壞)來判斷短缺(過剩)，關(guān)鍵看電的商品屬性是充分體現(xiàn)，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，供需與價格密切相關(guān)，“數(shù)量”與“價值”判斷密切相關(guān)，二者具有較好的一致性。但在計劃經(jīng)濟(jì)模式下，由于價格是政府定價且存在交叉補(bǔ)貼和政府對某種能源發(fā)展的行政支配等問題，二者并不一定相關(guān)。如電力需求處于“電荒”狀態(tài)的2011年，火電設(shè)備利用率較高(5305小時)，但火電企業(yè)虧損面為43.16%;而2015年煤電發(fā)電量寬松時，火電設(shè)備利用率下降了500多小時，但火電企業(yè)虧損面減少為19.82%，煤電企業(yè)效益反而更好。在2014年左右，電力相對富裕時期，煤電行業(yè)的贏利卻較多;而近兩年在煤炭產(chǎn)能過剩情況下，煤炭價格卻持續(xù)增高，煤電企業(yè)虧損加劇。從具體省的情況來看，2005年，海南省煤電設(shè)備利用率為66%，用電整體上是偏緊;山西省煤電設(shè)備利用率46.8%，煤電裝機(jī)比例高達(dá)85%，呈現(xiàn)出較高的電力過剩狀態(tài);而云南省煤電利用率只有19%，煤電裝機(jī)容量比重只有18.5%，火電發(fā)電量比重10.4%，但是從電網(wǎng)穩(wěn)定安全角度看，很難評斷其火電機(jī)組是嚴(yán)重過剩的。從煤電企業(yè)的角度看，現(xiàn)代燃煤機(jī)組從技術(shù)條件上設(shè)備年利用率可以達(dá)到80%(7000小時)甚至更多;從可再生能源發(fā)電企業(yè)來說，最好不要棄掉一滴水、一絲風(fēng)、一縷陽光所發(fā)的電量，但是都不能以此作為評判煤電是否過剩的尺度。從電力行業(yè)來看，由于電網(wǎng)內(nèi)電能發(fā)、供、用同時完成的特點和發(fā)電設(shè)備必須滿足電網(wǎng)安全的特點，在不同電源結(jié)構(gòu)電網(wǎng)中，發(fā)電設(shè)備的功能是不同的，設(shè)備的平均利用率相差很大。再從全社會來看，由于電力對經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的重要性以及能源間的可替代性，評價設(shè)備利用率的合理區(qū)間更為復(fù)雜。

因此，對于電力或者煤電是否過剩或短缺的判斷是一個復(fù)雜問題，既是超越了電力系統(tǒng)本身的系統(tǒng)性、全局性問題，也是針對具體電力系統(tǒng)并因地、因時而論的問題。正因為如此，2017年《政府工作報告》明確提出：“……以防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險……要求”。對煤炭產(chǎn)能過剩問題給予了權(quán)威定論。進(jìn)一步，2017年4月，國家能源局在《關(guān)于發(fā)布2020年煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險預(yù)警的通知》中，將煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險預(yù)警的指標(biāo)體系分為“煤電建設(shè)經(jīng)濟(jì)性預(yù)警指標(biāo)”“煤電裝機(jī)充裕度預(yù)警指標(biāo)”“資源約束指標(biāo)”。預(yù)警結(jié)果由高到低分為“紅色、橙色、綠色”三個等級。對風(fēng)險預(yù)警結(jié)果為紅色和橙色的省份，要暫緩核準(zhǔn)、暫緩新開工建設(shè)自用煤電項目，并在國家指導(dǎo)下，合理安排在建煤電項目的建設(shè)投產(chǎn)時序。從文件附件中提出的預(yù)警結(jié)果看，除了西藏本身就沒也不可能再發(fā)展煤電外，只有海南、湖南兩省是綠色區(qū)，河南、湖北、江西、安徽四省為橙色區(qū)，其余為紅色區(qū)。從而從行政措施上限制煤電產(chǎn)能繼續(xù)擴(kuò)張。筆者認(rèn)為，政府部門對“防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險”所采取的措施是合適的。國家及政府部門對煤電產(chǎn)能過剩問題的認(rèn)定及采取的措施，是在“五大發(fā)展理念”指導(dǎo)下統(tǒng)籌考慮的結(jié)果，即考慮了經(jīng)濟(jì)和社會未來發(fā)展對電力發(fā)展的需求，考慮了煤電在電力系統(tǒng)中的作用和在能源轉(zhuǎn)型中的作用，考慮了能源資源的空間配置方式，考慮了中央和地方的關(guān)系，考慮了煤電企業(yè)以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈的利益，更是考慮了促進(jìn)可再生能源發(fā)展的需求。

但是，企業(yè)和有關(guān)專家仍持各自看法、建議。綜合起來有四種情況，一是認(rèn)為電力產(chǎn)能整體過剩了，不僅是煤電也包括可再生能源發(fā)電;二是認(rèn)為煤電是絕對過剩，可再生能源發(fā)電是相對過剩。三是認(rèn)為煤電嚴(yán)重過剩，擠占可再生能源發(fā)展空間，可再生能源發(fā)電仍然欠缺，需要大力發(fā)展;四是認(rèn)為電力產(chǎn)能是相對過剩，是系統(tǒng)性問題，需要通過供給側(cè)和需求側(cè)共同發(fā)力來解決，在共贏原則下以系統(tǒng)性措施解決相對過剩問題。顯然，這四種情況都是可以在中國找到數(shù)據(jù)支撐和例子證明，所提建議也可以解決一些具體問題，但關(guān)鍵是我們?nèi)绾谓㈤L效機(jī)制，更加提前化解產(chǎn)能過程問題。