2004年國(guó)務(wù)院實(shí)施投資體制改革，對(duì)于不使用政府資金建設(shè)的項(xiàng)目，一律不再實(shí)行審批制，而是區(qū)別不同情況實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制。其中，對(duì)重大項(xiàng)目和限制類(lèi)項(xiàng)目從維護(hù)社會(huì)公共利益角度進(jìn)行核準(zhǔn)。納入2004年本《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》的項(xiàng)目，均需上報(bào)國(guó)務(wù)院或地方投資主管部門(mén)核準(zhǔn)后實(shí)施。超過(guò)一定規(guī)模的投資項(xiàng)目，必須由地方發(fā)改委上報(bào)國(guó)家發(fā)改委核準(zhǔn)。

按照當(dāng)初國(guó)務(wù)院投資體制改革的決定，項(xiàng)目核準(zhǔn)制在制度設(shè)計(jì)中并不存在“路條”審批程序。當(dāng)時(shí)僅在發(fā)改辦投資(2005)1463號(hào)規(guī)定中，有“對(duì)特定項(xiàng)目試行出具咨詢(xún)復(fù)函”的措施。然而，在后來(lái)的實(shí)際操作中，發(fā)改委卻將針對(duì)特定項(xiàng)目的咨詢(xún)復(fù)函，作為所有核準(zhǔn)項(xiàng)目的一項(xiàng)核準(zhǔn)前置條件。“路條”審批由此產(chǎn)生。

“繁榮”的路條利益鏈的

所謂“路條”，是指由國(guó)家發(fā)改委下發(fā)的同意項(xiàng)目開(kāi)展工程前期工作的批文。拿到批文，才意味著該投資項(xiàng)目納入國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃之列，獲得了“準(zhǔn)生資格”。“實(shí)施核準(zhǔn)制之后，為規(guī)避前期工作的風(fēng)險(xiǎn)，地方政府或企業(yè)會(huì)首先向發(fā)改委咨詢(xún)投資項(xiàng)目是否列入規(guī)劃。本來(lái)是一項(xiàng)咨詢(xún)，卻演變成了發(fā)‘路條’、跑‘路條’。”2013年有有接近發(fā)改委的人士這樣描述。這實(shí)際上成了投資主管部門(mén)私設(shè)的行政許可。作為前置條件，一個(gè)投資項(xiàng)目只有在拿到“路條”之后，環(huán)評(píng)、水土保持、礦產(chǎn)壓覆、地質(zhì)災(zāi)害、土地預(yù)審、電網(wǎng)接入等支持性文件才能啟動(dòng)，光伏產(chǎn)業(yè)受其影響更是強(qiáng)烈。

“路條”是決定項(xiàng)目生死的第一道許可，跑“路條”成了地方上項(xiàng)目的頭等大事，進(jìn)京做工作、匯報(bào)銜接成為常態(tài)。有需求就會(huì)有市場(chǎng)，作為光伏“路條”的伴生產(chǎn)物，“路條”掮客應(yīng)運(yùn)而生。顧名思義，“路條”掮客光伏電站的投資者，而是成立多個(gè)公司，一一對(duì)接地方政府的各個(gè)光伏項(xiàng)目，繼而將拿到的項(xiàng)目“路條”倒賣(mài)的“中間商”罷了。

“路條”掮客多為項(xiàng)目所在地人士，在土地審批、電網(wǎng)對(duì)接和政府公關(guān)上均有強(qiáng)大的優(yōu)勢(shì)，這一點(diǎn)非民營(yíng)投資商可比，甚至較之五大電力集團(tuán)更有優(yōu)勢(shì)，“部分國(guó)企投資人的項(xiàng)目就是從‘路條’掮客手中買(mǎi)來(lái)”。據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，僅在2011年，中國(guó)2.89GW光伏安裝量中就有約1GW的“路條”是被這些掮客拿下的，由此衍生出來(lái)的傭金市場(chǎng)高達(dá)2億-4億元。

有需求就有市場(chǎng)，就有各種各樣的利益訴求。一般而言，光伏電站投資商獲取“路條”的過(guò)程是這樣的：對(duì)光伏電站項(xiàng)目做前期規(guī)劃、勘探等工作，繼之與地方政府對(duì)接，拿下項(xiàng)目土地，并獲得電網(wǎng)接入的初步許可意見(jiàn)，最后從地方發(fā)改委處拿到項(xiàng)目前期工作“路條”。其中的中間程序，復(fù)雜而又不透明，一些投資項(xiàng)目從開(kāi)展前期準(zhǔn)備到拿到“路條”，所需要的時(shí)間甚至在七八年。如湖南華電常德電廠(chǎng)新建項(xiàng)目耗時(shí)9年才獲得國(guó)家能源局發(fā)的“路條”。

為了“搶路條”，有的地方官員甚至不惜行賄。據(jù)報(bào)道，在原國(guó)家發(fā)改委副主任、國(guó)家能源局局長(zhǎng)劉鐵男貪腐案發(fā)生后，貴州的一名市長(zhǎng)因涉嫌為跑“路條”向劉鐵男輸送利益而被調(diào)查。“劉鐵男貪腐案使得現(xiàn)行項(xiàng)目核準(zhǔn)體制的一些問(wèn)題暴露出來(lái)，在一定程度上促進(jìn)了這次改革。”有業(yè)內(nèi)人士指出。

跑“路條”的人如此，作為“路條”的需求者，“路條”的煩惱就更多了。隨著光伏產(chǎn)業(yè)的逐漸成熟，設(shè)備價(jià)格，比如說(shuō)組件價(jià)格已經(jīng)大幅下降，當(dāng)前組件每瓦單價(jià)普遍在4元左右。光伏電站的建設(shè)成本一般為8-12元。與之形成對(duì)比的是，一些大項(xiàng)目的“路條”價(jià)格卻居高不下，有的甚至達(dá)到0.3-0.4元/瓦。一個(gè)10MW的光伏電站項(xiàng)目，買(mǎi)“路條”就要三四百萬(wàn)元。而光伏電站投資商拿下“路條”之后，后面需要進(jìn)行的可研、環(huán)評(píng)等相關(guān)費(fèi)用，也需要電站的真正投資商承擔(dān)。而如果10MW左右的光伏電站從開(kāi)展前期工作到最后核準(zhǔn)，全部從“路條”掮客手中完成，則共約花費(fèi)300萬(wàn)-500萬(wàn)元。

爭(zhēng)“路條”苦受其害

巨額的光伏“路條”成本再?lài)?yán)重侵蝕光伏電站投資商的利潤(rùn)，打擊著投資商們的投資熱情，也嚴(yán)重阻礙著光伏產(chǎn)業(yè)的健康有序發(fā)展。其亂象，從近期天合光能與英利的天價(jià)路條爭(zhēng)奪為例，就可窺一豹。

一個(gè)多月前，光伏巨頭英利和天合在云南產(chǎn)權(quán)交易所展開(kāi)了一場(chǎng)激烈的競(jìng)標(biāo)戰(zhàn)，為的是云南當(dāng)?shù)匾粋€(gè)光伏地面電站的“路條”。

雙方競(jìng)買(mǎi)的對(duì)象是云南冶金新能源股份有限公司(簡(jiǎn)稱(chēng)“云冶新能源”)90%股權(quán)。該公司的核心資產(chǎn)是擁有發(fā)改委核準(zhǔn)開(kāi)發(fā)云南省紅河州建水縣南莊300兆瓦光伏電站項(xiàng)目的資質(zhì)，即“路條”。在競(jìng)標(biāo)當(dāng)天，天合董事長(zhǎng)高紀(jì)凡親自督陣，而英利董事長(zhǎng)苗連生則未親自到場(chǎng)。“一看到高總到場(chǎng)，就感覺(jué)天合肯定是要贏了。”一位參與競(jìng)標(biāo)過(guò)程的知情人士說(shuō)。據(jù)獲悉，云冶新能源90%股權(quán)標(biāo)的底價(jià)是1.465億元。在經(jīng)過(guò)雙方近50輪報(bào)價(jià)后，天合最終以超過(guò)2.4億元的價(jià)格奪標(biāo)。

對(duì)于光伏企業(yè)來(lái)說(shuō)，300兆瓦單體電站項(xiàng)目是十分具有誘惑力的。天合光能董事長(zhǎng)高紀(jì)凡在事后稱(chēng)，即便付出一定代價(jià)也要拿下云冶項(xiàng)目。資料顯示，云冶新能源位于云南省紅河州建水縣南莊，公司注冊(cè)資金1億元，實(shí)繳資本2000萬(wàn)元，公司90%股權(quán)將公開(kāi)掛牌轉(zhuǎn)讓。

根據(jù)云發(fā)改能源【2013】2074號(hào)《關(guān)于建水縣南莊并網(wǎng)光伏電站核準(zhǔn)的批復(fù)》文件，云南省于2013年12月23日批復(fù)核準(zhǔn)此次300兆瓦的光伏電站項(xiàng)目建設(shè)，項(xiàng)目公司為云冶新能源，投資成本約27.7億元，文件有限效期限為兩年。但在獲得“路條”后僅半年，云冶新能源控股股東云南冶金集團(tuán)便選擇將其轉(zhuǎn)讓。由于涉及國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓?zhuān)蚨埔奔瘓F(tuán)將云冶新能源90%公開(kāi)掛牌出售。為此，云冶集團(tuán)開(kāi)列了十分嚴(yán)苛的受讓條件。例如存續(xù)滿(mǎn)五年、有國(guó)家級(jí)光伏研發(fā)平臺(tái)、所建光伏電站獲得UL或TUV認(rèn)證;資信等級(jí)AAA、2013年度凈資產(chǎn)20億元以上、負(fù)債率不高于70%。

在整個(gè)光伏行業(yè)內(nèi)，符合上述條件的僅有英利和天合兩家企業(yè)。而這兩家，是中國(guó)也是全球最大的光伏組件制造企業(yè)巨頭。根據(jù)2013年數(shù)據(jù)，英利與天合光能的光伏組件出貨量分別位列全球第一、第二——即便如此，為了爭(zhēng)奪一個(gè)300MW光伏項(xiàng)目的路條，兩家光伏巨頭仍是爭(zhēng)出了火氣，天合光能高紀(jì)凡更是光著膀子自己上。

打擊“倒賣(mài)”利益鏈能否有效

10月9日與10月12日，國(guó)家能源局接連掛出的兩份重要文件，在光伏業(yè)內(nèi)引起震動(dòng)。10月9日，國(guó)家能源局發(fā)出“關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)光伏電站建設(shè)與運(yùn)行管理工作的通知”，明確要求禁止買(mǎi)賣(mài)項(xiàng)目備案文件及相關(guān)權(quán)益，已辦理備案手續(xù)的光伏電站項(xiàng)目，如果投資主體發(fā)生重大變化，應(yīng)當(dāng)重新備案。10月12日，國(guó)家能源局“關(guān)于開(kāi)展新建電源項(xiàng)目投資開(kāi)發(fā)秩序?qū)ｍ?xiàng)監(jiān)管工作的通知”又提出：新建電源項(xiàng)目投資開(kāi)發(fā)的投機(jī)行為，增加了項(xiàng)目建設(shè)成本，擾亂了新建電源項(xiàng)目投資開(kāi)發(fā)秩序現(xiàn)象，要堅(jiān)決制止。分析人士稱(chēng)，“路條”買(mǎi)賣(mài)利益鏈或?qū)⑹艿街貏?chuàng)，可能會(huì)轉(zhuǎn)為私下行為。

國(guó)家能源局也強(qiáng)調(diào)：“取得備案的項(xiàng)目，在規(guī)定時(shí)限內(nèi)未開(kāi)工，省級(jí)及以下能源主管部門(mén)可用其他等容量的項(xiàng)目替代”、“落實(shí)電源建設(shè)規(guī)劃目標(biāo)，促進(jìn)新建電源項(xiàng)目及時(shí)投資建設(shè)”。在經(jīng)歷過(guò)數(shù)年的光伏項(xiàng)目備案混亂的混沌期中，能源局終于抽出手來(lái)要整頓了。

然而，能源局“關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)光伏電站建設(shè)與運(yùn)行管理工作的通知”、“關(guān)于開(kāi)展新建電源項(xiàng)目投資開(kāi)發(fā)秩序?qū)ｍ?xiàng)監(jiān)管工作的通知”就真的能對(duì)光伏“路條”買(mǎi)賣(mài)進(jìn)行規(guī)范化嗎?俗話(huà)說(shuō)，積重難返，沉疴難治。2011年我國(guó)新增裝機(jī)2.89GW，其中被“路條”掮客經(jīng)手的有1GW左右。而據(jù)一份粗略的統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)在國(guó)內(nèi)多家光伏企業(yè)都號(hào)稱(chēng)自己在今年有很大的光伏建設(shè)目標(biāo)，這些“路條”總量約14G瓦。

“事實(shí)上，我認(rèn)為這次出臺(tái)上述幾個(gè)文件的意義之一就是，打擊一些倒賣(mài)路條的公司。”一位長(zhǎng)期從事光伏電站建設(shè)的某企業(yè)負(fù)責(zé)人是這么說(shuō)的，“比如政府提及的新項(xiàng)目投機(jī)行為，就是指的這一點(diǎn)。一些不合規(guī)、不合法的路條、審核備案項(xiàng)目等都會(huì)被納入監(jiān)管體系中，若查出問(wèn)題將被從嚴(yán)處置。”也有分析人士稱(chēng)，“路條”買(mǎi)賣(mài)利益鏈或許將受到重創(chuàng)，但最大的可能，還是轉(zhuǎn)為私下行為。“里面的水分很多”。