繼美國拜登政府以“強(qiáng)迫勞動”為借口宣布禁止進(jìn)口所有來自新疆地區(qū)的棉花和番茄產(chǎn)品，現(xiàn)又以同樣借口指向了新疆地區(qū)的太陽能產(chǎn)業(yè)。目前，拜登政府正在考慮對我國尤其是新疆地區(qū)生產(chǎn)的太陽能電池板及組件實(shí)施制裁問題。2021年3月25日，里克·斯科特、馬可·魯比奧、約翰·肯尼迪等八名美國共和黨籍參議員向參議院提交《禁止購買在中國生產(chǎn)或組裝的太陽能電池板提案》(又稱為《把中國排除出太陽能產(chǎn)業(yè)2021年提案》)，禁止美國聯(lián)邦資金用于采購中國生產(chǎn)，尤其是在存在“強(qiáng)迫勞動”問題的新疆地區(qū)生產(chǎn)或組裝的太陽能電池板。

美國將重建基礎(chǔ)設(shè)施 重點(diǎn)支持可再生能源等行業(yè)

推動能源結(jié)構(gòu)綠色轉(zhuǎn)型是未來三十年世界實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)的關(guān)鍵。目前，光伏是所有能源種類中實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)最理想的能源之一。作為國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之一，我國光伏產(chǎn)業(yè)正在成為中國為數(shù)不多可參與國際競爭并取得領(lǐng)先優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。我國是光伏組件生產(chǎn)大國，具備光伏行業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈制造優(yōu)勢，硅料、硅片、電池片、組件環(huán)節(jié)在全球市占率排名第一?！都~約時報》4月20日刊文稱，美國目前幾乎完全依賴中國工廠提供的低成本太陽能電池組件。該文章強(qiáng)調(diào)，中國供應(yīng)著全球逾80%的太陽能電池板原材料——多晶硅，其中約一半來自新疆地區(qū)，而在2019年，全球只有不到5%的多晶硅來自美國公司。

實(shí)際上，自美對華啟動“301調(diào)查”事件開始，中美在清潔能源領(lǐng)域，包括太陽能電池板問題上已存在數(shù)十年貿(mào)易摩擦。早在2011年，美國時任總統(tǒng)奧巴馬簽署軍隊撥款法案，其中包含了一項特別條款，要求美國軍方不得采購中國太陽能電池板，并要求軍方優(yōu)先購買本國生產(chǎn)的太陽能電池板。此后，美國政府對從中國進(jìn)口的太陽能電池模塊加征高額關(guān)稅，是美首次對華光伏產(chǎn)業(yè)進(jìn)行反傾銷反補(bǔ)貼調(diào)查。2014年，美國對進(jìn)口自中國大陸和臺灣地區(qū)的太陽能電池征收高達(dá)165.04%的反傾銷稅。這是美對華光伏產(chǎn)業(yè)實(shí)行的第二次“雙反”調(diào)查，是在WTO裁定美國對華光伏“雙反”調(diào)查違規(guī)的情況下加征高額關(guān)稅。2018年1月，美國政府發(fā)布公告，對進(jìn)口自中國的太陽能電池板及組件在今后四年分別征收30%、25%、20%和15%的關(guān)稅。

在《把中國排除出太陽能產(chǎn)業(yè)2021年提案》提出時，拜登總統(tǒng)還公布了一項2萬億美元的基礎(chǔ)設(shè)施投資計劃。其中，可再生能源作為重要支持方向之一，旨在重建美國基礎(chǔ)設(shè)施。近日，美國太陽能工業(yè)協(xié)會發(fā)布“供應(yīng)鏈追溯指南”，號稱幫助美太陽能公司避開涉嫌強(qiáng)迫勞動和其他非道德使用勞工生產(chǎn)的產(chǎn)品。5月12日，美國總統(tǒng)氣候問題特使約翰·克里也表示，拜登政府正在考慮對所謂的中國“強(qiáng)迫勞動”生產(chǎn)的太陽能電池板及其他部件實(shí)施制裁。

《把中國排除出太陽能產(chǎn)業(yè)2021年提案》

《把中國排除出太陽能產(chǎn)業(yè)2021年提案》共6條，其中第6條是對涉及的實(shí)體、行政機(jī)構(gòu)和太陽能電池板的定義。涉及的實(shí)體指任何在中國有居所的實(shí)體，以及受中國政府或中國共產(chǎn)黨影響或控制的實(shí)體，具體由美國國土安全局局長決定。行政機(jī)構(gòu)指《美國法典》第41篇第133條中的“行政機(jī)構(gòu)”。太陽能電池板指的是晶體硅光伏電池和組件。

第2條是關(guān)于禁止向外國實(shí)體購買太陽能電池板的規(guī)定。在該提案通過后180天內(nèi)，美國行政管理和預(yù)算部應(yīng)在咨詢總務(wù)管理局后為行政機(jī)構(gòu)制定標(biāo)準(zhǔn)和指南，以禁止美國聯(lián)邦政府資金通過合同或補(bǔ)貼形式向中國相關(guān)實(shí)體購買太陽能電池板，以及禁止使用美國政府發(fā)行的預(yù)付卡向中國相關(guān)實(shí)體購買太陽能板。此外，聯(lián)邦采購管理委員會應(yīng)修訂《美國聯(lián)邦采購條例》，來禁止上述聯(lián)邦合同(主合同和分合同)的執(zhí)行。

第3條是執(zhí)行豁免的規(guī)定，美國行政機(jī)構(gòu)長官如果向國務(wù)卿和國土安全部部長證明從中國進(jìn)口的太陽能板是其唯一的供貨來源，且國務(wù)卿和國土安全部部長共同批準(zhǔn)該執(zhí)行豁免請求，則可獲得執(zhí)行豁免。另外，行政機(jī)構(gòu)長官提出豁免請求時應(yīng)同時告知行政管理和預(yù)算局。行政管理和預(yù)算局局長應(yīng)向有關(guān)國會委員會(指美國參議院對外關(guān)系委員會、國土安全和政府事務(wù)委員會，以及美國眾議院外交事務(wù)委員會、監(jiān)督和改革委員會)提交季度報告，列出所有豁免請求，包括每個請求被批準(zhǔn)或被拒絕的處理結(jié)果。

第4條是關(guān)于美國審計署提交研究報告的規(guī)定。在該提案通過的275天內(nèi)，美國審計署應(yīng)向國會提交一份聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)和部門向中國有關(guān)企業(yè)購買的太陽能板數(shù)量的報告。

第5條是關(guān)于調(diào)查的規(guī)定，分為進(jìn)行獨(dú)立調(diào)查和向國會提交兩步。首先是獨(dú)立調(diào)查，在本提案通過1年內(nèi)，行政管理和預(yù)算局局長應(yīng)與聯(lián)邦政府資助的科研機(jī)構(gòu)簽訂合同就以下內(nèi)容進(jìn)行調(diào)研：美國關(guān)于太陽能電池板生產(chǎn)的國內(nèi)市場的現(xiàn)狀和未來發(fā)展;美國國內(nèi)太陽能電池板市場與該行業(yè)技術(shù)發(fā)展保持同步的能力;與太陽能電池板生產(chǎn)相關(guān)的全球供應(yīng)鏈和勞工現(xiàn)狀。其次是向國會提交，即在行政管理和預(yù)算局收到調(diào)查報告后30天內(nèi)，該局局長應(yīng)將該調(diào)查報告提交給參議院國土安全和政府事務(wù)委員會、能源和自然資源委員會，以及眾議院國土安全委員會、監(jiān)管和改革委員會、能源和商業(yè)委員會。

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目前，該提案已提交給參議院國土安全和政府事務(wù)委員會審議。若國土安全和政府事務(wù)委員會獲得多數(shù)人投票并通過提案，則將被提交至眾議院的下屬委員會辯論和投票。若兩院對該提案的最終文本達(dá)成完全一致，將提交美國拜登總統(tǒng)。若拜登總統(tǒng)簽署并批準(zhǔn)該提案，則該提案就成為法律。就目前來看，該提案成為法律的可能性較大，將對我國光伏領(lǐng)域企業(yè)產(chǎn)生重大且深遠(yuǎn)的影響。

從近兩年中國太陽能光伏組件出口市場分布占比來看，中國前十大出口市場多以傳統(tǒng)市場為主，如荷蘭、日本、越南、印度、澳大利亞等，美國不在其中。另外，中國太陽能電池板的原材料及技術(shù)進(jìn)口對美國的依賴程度并不高。然而，太陽能電池板的原材料多晶硅產(chǎn)自中國新疆地區(qū)的占比高。根據(jù)去年美國發(fā)布的《新疆供應(yīng)鏈業(yè)務(wù)咨詢報告》，美國將多部門聯(lián)動執(zhí)法隔斷新疆供應(yīng)鏈。這很可能會帶來對中國太陽能電池板及組件生產(chǎn)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)制裁和出口管制，還將波及與其環(huán)環(huán)相扣的我國上下游企業(yè)。另外，美國的盟友，如歐盟國家、英國、澳大利亞、日本、印度等也將受到上述政策的影響，對我國相關(guān)太陽能電池板及組件上下游企業(yè)產(chǎn)生負(fù)面影響。為應(yīng)對美國的針對性打壓及制裁，我國太陽能電池板及組件生產(chǎn)企業(yè)及其上下游企業(yè)應(yīng)結(jié)合自身業(yè)務(wù)模式、戰(zhàn)略安排等實(shí)際情況盡早建立相應(yīng)的合規(guī)體系，排查并管控從進(jìn)口物項到產(chǎn)品出口的全流程風(fēng)險，并細(xì)化各個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的合規(guī)管理工作。

(連俊雅為北京理工大學(xué)國際爭端預(yù)防和解決研究院研究員、北京理工大學(xué)法學(xué)院講師，魏慶為中國貿(mào)促會法律事務(wù)部法律合作處處長、中國政法大學(xué)博士生。)