40年來(lái)，我國(guó)電力體制改革（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“電改”）成效顯著。但如何衡量電改成效，仍有一些模棱兩可的認(rèn)識(shí)需要澄清。站在科學(xué)立場(chǎng)，客觀公正全面衡量電改成效，有利于新時(shí)代電改走向更加光明的未來(lái)。

衡量電改成效的一些認(rèn)識(shí)誤區(qū)

談起電改成效，好多人津津樂(lè)道于我國(guó)發(fā)電能力和電網(wǎng)規(guī)模的大幅提升，實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi)、廠網(wǎng)分開(kāi)、主輔分離、配售放開(kāi)，降低了電價(jià)、釋放了改革紅利等等。在這些對(duì)電改成效的描述中，有些說(shuō)法似是而非，并在認(rèn)識(shí)層面成為電改沿著既定方向推進(jìn)的障礙。

片面地把規(guī)模作為成績(jī)。我國(guó)電改由電力嚴(yán)重短缺時(shí)期起步，增加供給是長(zhǎng)期以來(lái)電力產(chǎn)業(yè)的首要任務(wù)，再加之以國(guó)企為主體的電力產(chǎn)業(yè)缺乏有效的投資約束機(jī)制，實(shí)踐中形成了重規(guī)模、輕效率的發(fā)展傾向。片面追求規(guī)模的集體沖動(dòng)，在國(guó)家層面表現(xiàn)為過(guò)度投資激勵(lì)政策的慣性實(shí)施，在電力國(guó)企層面表現(xiàn)為不顧經(jīng)濟(jì)效益的盲目擴(kuò)張和跑馬圈地，甚至在產(chǎn)能過(guò)剩之后仍大干快上，催生了一些規(guī)模雖大、效益卻相對(duì)較差的世界500強(qiáng)電力國(guó)企，表面繁榮的背后形成了難以估量的巨大浪費(fèi)和如今化解過(guò)剩產(chǎn)能的巨大代價(jià)。顯然，電力規(guī)模只要能有效服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，“適度”就好，規(guī)模過(guò)剩造成的電力浪費(fèi)最終還是要由全社會(huì)埋單。時(shí)至今日，我們以位列世界第一的電網(wǎng)規(guī)模和發(fā)電能力，僅支撐與世界第一（美國(guó)）仍有較大差距的GDP，這里除國(guó)民經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的整體低效之外，也與電力行業(yè)本身偏重規(guī)模發(fā)展導(dǎo)向帶來(lái)的低效不無(wú)關(guān)系。

錯(cuò)誤地把手段當(dāng)作效果。經(jīng)濟(jì)學(xué)告訴我們，對(duì)于像電網(wǎng)這樣的網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷產(chǎn)業(yè)，由一個(gè)主體壟斷經(jīng)營(yíng)比多個(gè)主體競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)營(yíng)更有利于發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)、減少重復(fù)建設(shè)、增進(jìn)社會(huì)福利。然而，在9號(hào)文出臺(tái)之前，為迎合社會(huì)大眾反壟斷的呼聲，在確定電改方向時(shí)，一些人士無(wú)視“大壟斷”的規(guī)模效應(yīng)以及化大壟斷為小壟斷的成本代價(jià)、效率損失，要求拆分既有電網(wǎng)的聲音甚囂塵上，想當(dāng)然地認(rèn)為“小壟斷”自然會(huì)帶來(lái)效率的提升、服務(wù)的改進(jìn)。雖然最終的9號(hào)文沒(méi)有采納這種建議，但盲目反壟斷、拆分電網(wǎng)的聲音依然忽隱忽現(xiàn)。在落實(shí)9號(hào)文的過(guò)程中，也類(lèi)似地存在把手段當(dāng)目標(biāo)、忽視實(shí)際成效的一些傾向，比如，在推進(jìn)增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)的實(shí)踐中，主管部門(mén)提出2018年實(shí)現(xiàn)全國(guó)地級(jí)以上城市全覆蓋、每個(gè)地級(jí)市至少要有一個(gè)試點(diǎn)，在這一要求下部分地方政府篩選項(xiàng)目論證不充分、上報(bào)項(xiàng)目濫竽充數(shù)，最后導(dǎo)致一些試點(diǎn)項(xiàng)目“試不動(dòng)”“擱下來(lái)”，這種追求數(shù)量、不問(wèn)條件、效果欠佳的試點(diǎn)，顯然有違背增量配電業(yè)務(wù)“促進(jìn)配電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展和提高配電運(yùn)營(yíng)效率”的改革初衷之嫌。

單純地把降價(jià)視為紅利。9號(hào)文印發(fā)以來(lái)，電力降價(jià)清費(fèi)措施接連出臺(tái)，帶來(lái)了各方期盼的巨大改革紅利。據(jù)國(guó)家發(fā)改委有關(guān)數(shù)據(jù)，2017年降低企業(yè)用電成本約1000億元。但降電價(jià)的背后，一方面是火電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)的利潤(rùn)大幅下滑乃至虧損，所謂的紅利相當(dāng)一部分實(shí)為利益轉(zhuǎn)移的結(jié)果；另一方面，政府臨時(shí)性降價(jià)措施頻現(xiàn)，也讓人不禁納悶何以在電力供應(yīng)過(guò)剩的情況下還要仰賴(lài)政府文件強(qiáng)力降價(jià)。顯然，市場(chǎng)配置資源的無(wú)形之手尚未長(zhǎng)成，只好由政府干預(yù)的有形之手補(bǔ)缺，這樣的降電價(jià)難言長(zhǎng)久。筆者認(rèn)為，通過(guò)電改使市場(chǎng)在電力資源配置中起決定性作用、同時(shí)更好發(fā)揮政府作用，促進(jìn)電力發(fā)輸配售用各環(huán)節(jié)全面降本提質(zhì)增效，由此帶來(lái)的全方位紅利才是最大、最完整、最持久的改革紅利。單純地把降價(jià)視作紅利的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，可能會(huì)使人產(chǎn)生電改成功的錯(cuò)覺(jué)，在降電價(jià)的皆大歡喜中迷失市場(chǎng)化改革的方向，一旦供需形勢(shì)發(fā)生變化，市場(chǎng)化的競(jìng)價(jià)結(jié)果與降價(jià)預(yù)期背離，電改就有被否定、叫停甚至回到改革之前老路的危險(xiǎn)。

衡量電改成效的標(biāo)準(zhǔn)

科學(xué)衡量我國(guó)電改成效，必須立足于我國(guó)電力行業(yè)的定位和功能。電力行業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性行業(yè)，是最普遍的生產(chǎn)資料和生活資料，肩負(fù)著為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供安全可靠、優(yōu)質(zhì)高效、綠色環(huán)保的電力的功能。由此出發(fā)，衡量電改成效應(yīng)有全局觀、系統(tǒng)觀和整體觀，只有站在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局、電力生產(chǎn)供應(yīng)消費(fèi)全過(guò)程的角度才能對(duì)電改成效進(jìn)行科學(xué)衡量。

衡量電改成效的根本標(biāo)準(zhǔn)。1992年，鄧小平發(fā)表南方談話(huà)時(shí)提出著名的“三個(gè)有利于”判斷標(biāo)準(zhǔn)：是否有利于發(fā)展社會(huì)主義社會(huì)的生產(chǎn)力，是否有利于增強(qiáng)社會(huì)主義國(guó)家的綜合國(guó)力，是否有利于提高人民的生活水平。今天，以此標(biāo)準(zhǔn)衡量我國(guó)40年電改成效，同樣是適用的。

衡量電改成效的具體標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，主要包括四個(gè)方面：

安全。安全是電力供應(yīng)的起碼標(biāo)準(zhǔn)。電力行業(yè)要為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供安全穩(wěn)定的供電保障，減少甚至杜絕大面積停電事故的發(fā)生，降低由此給經(jīng)濟(jì)社會(huì)造成的損害。

優(yōu)質(zhì)。優(yōu)質(zhì)是電能產(chǎn)品和供電服務(wù)的核心要求。一方面體現(xiàn)為持續(xù)、可靠的電力供應(yīng)，以及穩(wěn)定、合格的電能產(chǎn)品。另一方面體現(xiàn)為電力用戶(hù)對(duì)供電服務(wù)以及增值服務(wù)的滿(mǎn)意程度等。

高效。要以最小的經(jīng)濟(jì)代價(jià)滿(mǎn)足電力需求。一方面，供應(yīng)側(cè)通過(guò)不斷提高效率，可持續(xù)地提供盡可能低成本的電力，直接表現(xiàn)為低水平的電價(jià)。另一方面，需求側(cè)通過(guò)不斷提高效率，以盡可能少的電力滿(mǎn)足自身同等生產(chǎn)生活需求，直接表現(xiàn)為電力節(jié)約和單位產(chǎn)品、服務(wù)的低電耗水平。

綠色。要以最小的環(huán)境氣候代價(jià)滿(mǎn)足電力需求。在應(yīng)對(duì)全球氣候變化和我國(guó)能源資源約束、生態(tài)環(huán)境壓力的新形勢(shì)下，通過(guò)電改促進(jìn)清潔低碳電力系統(tǒng)的形成完善和可再生能源等綠色電力消費(fèi)比重的不斷提高，顯得格外重要。

對(duì)我國(guó)40年電改成效的基本衡量

以上述標(biāo)準(zhǔn)衡量我國(guó)40年電改成效，可以概括為：取得了很大成績(jī)，但也有一些待解的問(wèn)題。

40年來(lái)電改的最大成效，是保障了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)電力的需求，徹底解決了我國(guó)“電力貧困”問(wèn)題。電改首戰(zhàn)，變革國(guó)家獨(dú)家辦電體制，著力解決資金不足和投資激勵(lì)不足問(wèn)題，調(diào)動(dòng)全國(guó)上下內(nèi)外、四面八方辦電積極性，一舉扭轉(zhuǎn)了長(zhǎng)時(shí)期、全國(guó)性的嚴(yán)重缺電局面，我國(guó)永遠(yuǎn)告別了用電企業(yè)建成之日就是停產(chǎn)之時(shí)、老百姓點(diǎn)煤油燈的“電力貧困”時(shí)代。伴隨而來(lái)的問(wèn)題是，一段時(shí)期我國(guó)電力供應(yīng)陷入了緊張-過(guò)剩-緊張的循環(huán)反復(fù)，時(shí)至今日的煤電產(chǎn)能過(guò)剩，仍是這一循環(huán)反復(fù)的繼續(xù)。分析原因，至少有四：一是沒(méi)有形成市場(chǎng)配置資源、自動(dòng)調(diào)節(jié)余缺的機(jī)制，長(zhǎng)期以來(lái)還本付息電價(jià)、經(jīng)營(yíng)期電價(jià)、標(biāo)桿電價(jià)等成本定價(jià)和計(jì)劃分配電量的旱澇保收機(jī)制，形成了對(duì)電力投資的過(guò)度激勵(lì)；二是占行業(yè)比重較大的電力國(guó)企還不是真正意義上的市場(chǎng)主體，在政企分開(kāi)不徹底、考核機(jī)制不適當(dāng)?shù)扔绊懴?，電力?guó)企具有盲目擴(kuò)張求大的政績(jī)沖動(dòng)，缺乏有效的投資約束機(jī)制；三是長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)主要以固定資產(chǎn)投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)模式，使得具有明顯資金密集特征的電力行業(yè)投資不時(shí)受到宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和固定資產(chǎn)投資政策的周期性影響；四是政府的不當(dāng)干預(yù)，包括重投資項(xiàng)目審批輕規(guī)劃的管制方式，電力需求不當(dāng)預(yù)測(cè)下電力規(guī)劃指導(dǎo)的失誤，以致電力供應(yīng)過(guò)剩時(shí)出現(xiàn)忽視電力投資長(zhǎng)周期的特點(diǎn)，暫停新項(xiàng)目審批上馬、忽視節(jié)能減排降耗的鼓勵(lì)用電等短視政策。

40年來(lái)電改成效的最大亮點(diǎn)，是長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)未發(fā)生造成重大影響的大面積停電事故，形成了中國(guó)特色的電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行機(jī)制。40年來(lái)，每次重大電改政策的出臺(tái)，都把堅(jiān)持安全可靠供電作為推進(jìn)電改的重要原則，形成了“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的電力安全生產(chǎn)方針。經(jīng)過(guò)40年來(lái)的努力，改變了改革開(kāi)放之初電網(wǎng)結(jié)構(gòu)薄弱、系統(tǒng)事故頻發(fā)的狀況，電網(wǎng)安全水平不斷提升，尤其是我國(guó)進(jìn)入大電網(wǎng)、高電壓、長(zhǎng)距離、大容量的全國(guó)聯(lián)網(wǎng)階段以來(lái)，我國(guó)成功克服了廠網(wǎng)分開(kāi)后電力行業(yè)利益主體多元化、電網(wǎng)規(guī)模擴(kuò)大、自然災(zāi)害多發(fā)和新能源大規(guī)模接入等困難挑戰(zhàn)，是世界上唯一沒(méi)有發(fā)生大停電事故的特大型電網(wǎng)。當(dāng)然，這一最大亮點(diǎn)的背后，我國(guó)電力行業(yè)對(duì)是否存在以安全過(guò)度投資、資源無(wú)限堆砌為代價(jià)的問(wèn)題，以及基于安全、經(jīng)濟(jì)等考慮對(duì)我國(guó)未來(lái)電網(wǎng)發(fā)展、電源布局等重大問(wèn)題存在的爭(zhēng)論，都需要認(rèn)真權(quán)衡、深入探討。

40年來(lái)電改給電力用戶(hù)的最大獲得感，是電能產(chǎn)品質(zhì)量和供電服務(wù)水平持續(xù)提升。40年來(lái)，通過(guò)集資辦電、政企分開(kāi)、廠網(wǎng)分開(kāi)等改革舉措，大力促進(jìn)電源投資、電網(wǎng)建設(shè)，徹底解決頻繁拉閘限電問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)全國(guó)無(wú)電人口全部用上電，供電可靠性不斷提升，目前全國(guó)供電可靠率超過(guò)99.81%，其中城市超過(guò)99.94%、農(nóng)村超過(guò)99.77%。供電服務(wù)水平名列公用事業(yè)行業(yè)前茅，電力需求側(cè)管理和供電增值服務(wù)日益受到重視。特別是9號(hào)文啟動(dòng)的新一輪電改，建立了電網(wǎng)企業(yè)準(zhǔn)許收益率隨供電可靠性及服務(wù)質(zhì)量上下浮動(dòng)的輸配電價(jià)核定機(jī)制，以及隨增量配電放開(kāi)、售電放開(kāi)帶來(lái)的增量配電網(wǎng)企業(yè)、售電企業(yè)與傳統(tǒng)電網(wǎng)企業(yè)在電能質(zhì)量、供電服務(wù)等方面的比較競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，為在新時(shí)代進(jìn)一步提升電能產(chǎn)品質(zhì)量和供電服務(wù)水平提供了長(zhǎng)久的機(jī)制保障。略遺憾的是，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)用電客戶(hù)享受到的用能診斷、節(jié)能管理等供電增值服務(wù)相對(duì)不足，一定程度上影響了用電效率的提升。

電改40年來(lái)，電力綠色發(fā)展成績(jī)斐然，但也暴露出一些深層次、體制性矛盾，是未來(lái)電改需著力解決的難題。傳統(tǒng)煤電方面，電改5號(hào)文提出“制定發(fā)電排放的環(huán)保折價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，形成激勵(lì)清潔電源發(fā)展的新機(jī)制”以來(lái)，脫硫、脫硝、除塵和超低排放等環(huán)保電價(jià)相繼出臺(tái)，促進(jìn)我國(guó)火電度電污染排放水平達(dá)到世界領(lǐng)先。新能源發(fā)電方面，在國(guó)家補(bǔ)貼、節(jié)能發(fā)電調(diào)度等政策驅(qū)動(dòng)下，我國(guó)目前水電裝機(jī)規(guī)模和發(fā)電量世界第一、風(fēng)電和光伏發(fā)電裝機(jī)規(guī)模世界第一，2017年水、核、風(fēng)、光等清潔能源發(fā)電量比重達(dá)到29.1%，比1978年提升11.7個(gè)百分點(diǎn)，尤其是以風(fēng)電、光伏發(fā)電為代表的可再生能源發(fā)電迅猛發(fā)展，清潔替代作用日益彰顯。但隨著新能源發(fā)電的大規(guī)模發(fā)展，當(dāng)年催生5號(hào)文出臺(tái)的“二灘棄水”事件在歷經(jīng)10多年的電改之后，如今已戲劇性地演化為大量棄水、棄風(fēng)、棄光甚至棄核的全面棄電頑疾，這背后反映的是我國(guó)現(xiàn)行電力規(guī)劃、運(yùn)行和電力市場(chǎng)機(jī)制等深層次矛盾亟待化解，電力消納困難迫切需要一次刮骨療毒式的機(jī)制變革。

電改40年來(lái)，電力高效發(fā)展長(zhǎng)足進(jìn)步，但行業(yè)整體效率相比發(fā)達(dá)國(guó)家差距較大，是未來(lái)電改需著力提升的短板。電網(wǎng)方面，2017年電網(wǎng)綜合線(xiàn)損率由1978年的9.64%下降到6.42%，降幅超33%。傳統(tǒng)火電方面，在標(biāo)桿電價(jià)政策、技術(shù)進(jìn)步等推動(dòng)下，2017年全國(guó)6000千瓦及以上火電機(jī)組單位千瓦時(shí)供電煤耗由1978年的471克下降到309克、降幅超34%，單位千瓦時(shí)耗水量由2000年的4.1千克下降到1.25千克、降幅近70%，我國(guó)煤電效率已進(jìn)入世界先進(jìn)行列?？稍偕茉捶矫?，在標(biāo)桿電價(jià)、招標(biāo)定價(jià)、領(lǐng)跑者基地、補(bǔ)貼退坡和技術(shù)進(jìn)步等推動(dòng)下，風(fēng)電、光伏發(fā)電成本快速下降，平價(jià)上網(wǎng)時(shí)代有望加速到來(lái)。但也必須看到，我國(guó)電力行業(yè)整體效率和用電效率水平與發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍差距較大。2017年我國(guó)GDP總值折合122503.75億美元，美國(guó)GDP總值為193868.01億美元，但同期我國(guó)發(fā)電總量為6.5萬(wàn)億千瓦時(shí)，美國(guó)發(fā)電總量為4.02萬(wàn)億千瓦時(shí)，不考慮發(fā)電量進(jìn)出口影響，不難看出支撐我國(guó)單位GDP所需發(fā)電量與美國(guó)的巨大落差。從需求側(cè)來(lái)說(shuō)，這固然與我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、布局、質(zhì)量等密切相關(guān)，但也與市場(chǎng)化電改不到位，缺乏對(duì)需求側(cè)有效管理、約束與激勵(lì)，需求側(cè)粗放用電等密切相關(guān)。從供給側(cè)來(lái)說(shuō)，我國(guó)電力系統(tǒng)各環(huán)節(jié)均存在巨大浪費(fèi)，突出的表現(xiàn)有網(wǎng)源發(fā)展不協(xié)調(diào)，造成部分電網(wǎng)利用率低與部分電源上網(wǎng)難、送出難、落地難的矛盾并存；傳統(tǒng)火電周期性短缺與過(guò)剩反復(fù)，目前面臨巨大的化解過(guò)剩產(chǎn)能壓力；可再生能源棄電造成裝機(jī)量大、發(fā)電量相對(duì)小，形成低碳能源“高碳發(fā)展”的尷尬。電力系統(tǒng)的低效浪費(fèi)，也是造成我國(guó)用電大戶(hù)工業(yè)電價(jià)（2016年平均0.687元/千瓦時(shí)）高出美國(guó)30%以上、影響可再生能源平價(jià)上網(wǎng)進(jìn)程的重要因素。

提高我國(guó)電改成效的幾點(diǎn)考慮

充分認(rèn)識(shí)新形勢(shì)下電改的特殊重要性。必須站在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的高度認(rèn)識(shí)電改。新時(shí)代電改的基本使命，是要為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和美麗中國(guó)建設(shè)提供清潔、安全、優(yōu)質(zhì)、高效的電能產(chǎn)品和供電服務(wù)。在清潔能源革命、低碳節(jié)能社會(huì)建設(shè)、能源互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的大潮面前，能源發(fā)展以電力為中心的特征越來(lái)越明顯，要通過(guò)電改形成促進(jìn)電能替代、清潔替代和高效能源電力系統(tǒng)建設(shè)的科學(xué)機(jī)制，牢牢抓住第四次工業(yè)革命的戰(zhàn)略機(jī)遇。電力作為最普遍的生產(chǎn)和生活資料，電改作為我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革相對(duì)滯后的領(lǐng)域，要通過(guò)電改形成我國(guó)電力高質(zhì)量發(fā)展的市場(chǎng)化機(jī)制，為健全我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制作出獨(dú)特貢獻(xiàn)。

正確處理安全與效率的關(guān)系。堅(jiān)持安全第一的方針，始終把安全發(fā)展放在首位。堅(jiān)持以效率為中心，把電力高效發(fā)展擺在更加突出的位置。在高質(zhì)量發(fā)展的總要求下，需要對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)電力安全保障模式進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)與反思。新時(shí)代以大電網(wǎng)、高電壓、長(zhǎng)距離、大容量、多復(fù)雜主體為主要特征的電力系統(tǒng)安全保障要與市場(chǎng)化配置資源的電力系統(tǒng)效率提升形成兼容機(jī)制，變傳統(tǒng)資源堆砌型安全保障模式為效率提升型安全保障模式，在確保電力系統(tǒng)安全的過(guò)程中更加關(guān)注電力系統(tǒng)整體效率的改進(jìn)與提升，通過(guò)市場(chǎng)化的容量建設(shè)與備用、資源調(diào)度與配置等機(jī)制，以更高的效率、最小的資源代價(jià)確保電力系統(tǒng)安全運(yùn)行。

正確處理市場(chǎng)與政府的關(guān)系。在當(dāng)前電改攻堅(jiān)階段，關(guān)鍵是更好發(fā)揮政府作用，科學(xué)界定政府和市場(chǎng)作用邊界。一方面，要減少政府對(duì)市場(chǎng)和國(guó)有企業(yè)的行政干預(yù)，政府有限作用要發(fā)揮到位，做到不缺位、不越位；另一方面，要擴(kuò)大市場(chǎng)作用范圍和市場(chǎng)交易規(guī)模，還原電力商品屬性和國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)主體定位，逐漸使市場(chǎng)在電力資源配置中發(fā)揮決定性作用。具體來(lái)說(shuō)，需要對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)政府發(fā)揮作用的重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行徹底改革：電價(jià)機(jī)制方面，放棄電價(jià)的宏觀調(diào)控職能，減少對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)電價(jià)的行政干預(yù)，電價(jià)交叉補(bǔ)貼由暗補(bǔ)變明補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)輸配電價(jià)真正獨(dú)立，進(jìn)而在輸配電價(jià)監(jiān)管中更多發(fā)揮激勵(lì)性機(jī)制的作用；電量分配方面，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)計(jì)劃分配的替代，通過(guò)電力現(xiàn)貨市場(chǎng)和配套的電力中長(zhǎng)期交易，實(shí)現(xiàn)發(fā)用電計(jì)劃的完全放開(kāi)，由當(dāng)前的雙軌制走向市場(chǎng)單軌制；在項(xiàng)目分配方面，實(shí)現(xiàn)政府規(guī)劃職能切實(shí)到位和規(guī)劃對(duì)項(xiàng)目的有效約束，變項(xiàng)目核準(zhǔn)制為規(guī)劃指導(dǎo)下的項(xiàng)目招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)制。

正確處理中央與地方的關(guān)系。40年電改實(shí)踐證明，針對(duì)電力短缺，需要增加電力供給、做大產(chǎn)業(yè)蛋糕時(shí)，充分調(diào)動(dòng)地方積極性至關(guān)重要，可謂人多力量大，眾人拾柴火焰高；但當(dāng)電力短缺問(wèn)題解決之后，當(dāng)資源合理利用、多主體利益協(xié)調(diào)、市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)上升為主要發(fā)展需求后，則需要增強(qiáng)中央權(quán)威性，以克服地方從自身利益出發(fā)而損害全局利益、造成系統(tǒng)性資源浪費(fèi)。2015年啟動(dòng)的新一輪電改采取了傾向于向地方分權(quán)的改革推進(jìn)策略，即地方根據(jù)中央的頂層設(shè)計(jì)，結(jié)合地方實(shí)際制定電改具體實(shí)施方案，報(bào)中央主管部門(mén)批復(fù)后實(shí)施。這種方式賦予地方推進(jìn)電改較大自主性，雖有利于各地迅速推出符合自身實(shí)際和利益的電改方案，但符合地方利益的電改方案也容易與全局利益沖突，最終使改革的頂層設(shè)計(jì)被實(shí)踐架空。在地方積極性和試錯(cuò)作用發(fā)揮到極致之后，中央當(dāng)適時(shí)上收權(quán)力，進(jìn)一步強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)和全盤(pán)實(shí)施，唯有如此電改才能真正走出深水區(qū)。

正確處理地方之間的關(guān)系。核心是以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為主，以政府間協(xié)議為輔，建立地方之間互利共贏的電力資源配置機(jī)制。打破區(qū)域之間尤其是省際之間市場(chǎng)壁壘，打破地方利益保護(hù)，中央層面要建立考核約束機(jī)制和市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)公平開(kāi)放、更大范圍的電力市場(chǎng)建設(shè)，擴(kuò)大市場(chǎng)配置資源范圍，促進(jìn)地區(qū)之間各類(lèi)電源（尤其是風(fēng)光等可再生能源發(fā)電與傳統(tǒng)煤電）的公平價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)。以市場(chǎng)機(jī)制解決電力送受兩端的地方利益沖突問(wèn)題，送電端所有電源原則上首先參與本省電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，剩余電力電量參與區(qū)域市場(chǎng)、跨區(qū)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；點(diǎn)對(duì)網(wǎng)專(zhuān)線(xiàn)輸電的發(fā)電機(jī)組（含網(wǎng)對(duì)網(wǎng)專(zhuān)線(xiàn)輸電但明確配套發(fā)電機(jī)組的情況）視同為受電地區(qū)電源，納入受電地區(qū)電力電量平衡，并優(yōu)先參與受電地區(qū)電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。通過(guò)以上市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，發(fā)揮清潔能源邊際成本低的固有優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)清潔能源最大化利用消納，同時(shí)有效解決送出省缺電、外來(lái)電不便宜、跨省跨區(qū)輸電設(shè)施利用率不足等問(wèn)題。

正確處理傳統(tǒng)煤電與新能源的關(guān)系。在煤電產(chǎn)能過(guò)剩、發(fā)電設(shè)備利用小時(shí)仍有較大提升空間、可再生能源消納難和經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下電力需求放緩的電力供需新形勢(shì)下，政府需要在戰(zhàn)略和規(guī)劃上盡早明確，除在建煤電項(xiàng)目外，不再新增煤電裝機(jī)。在煤電為新能源發(fā)電未來(lái)發(fā)展騰出空間的轉(zhuǎn)換期，妥善處理政府已同意且已開(kāi)展前期工作、但未來(lái)不再建設(shè)的煤電項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問(wèn)題，可在一定時(shí)期內(nèi)允許按同等容量異地替代建設(shè)新能源發(fā)電項(xiàng)目（不占用年度建設(shè)容量指標(biāo)）、給予項(xiàng)目建設(shè)主體現(xiàn)有煤電裝機(jī)一定的優(yōu)先發(fā)電權(quán)（且可有償轉(zhuǎn)讓?zhuān)┑褥`活方式解決；建立傳統(tǒng)火電與新能源發(fā)電同臺(tái)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，按照“價(jià)低者優(yōu)先上網(wǎng)”的原則，輔之以電價(jià)補(bǔ)貼、綠證交易、碳排放權(quán)交易等機(jī)制，使新能源發(fā)電邊際成本低、環(huán)境損害小的優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制有效解決新能源發(fā)電消納問(wèn)題；建立輔助服務(wù)市場(chǎng)化補(bǔ)償機(jī)制，鼓勵(lì)傳統(tǒng)火電靈活性改造，引導(dǎo)火電機(jī)組主動(dòng)為可再生能源調(diào)峰，實(shí)現(xiàn)各類(lèi)主體在開(kāi)放市場(chǎng)內(nèi)的共生共贏。

正確處理行業(yè)管理、國(guó)企國(guó)資監(jiān)管和市場(chǎng)監(jiān)管的關(guān)系。加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)，避免各自為政，減少政策掣肘，形成監(jiān)管合力。電力行業(yè)管理重在加強(qiáng)戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等，尤其要加強(qiáng)戰(zhàn)略管理、優(yōu)化規(guī)劃職能，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略、規(guī)劃的中立與統(tǒng)籌，避免電力統(tǒng)籌規(guī)劃淪為統(tǒng)籌考慮各方利益，最終形成電力規(guī)劃“合法”損害社會(huì)整體利益、電力行業(yè)整體效率的最壞局面。省級(jí)政府要落實(shí)省級(jí)電網(wǎng)規(guī)劃主體責(zé)任，增強(qiáng)省級(jí)電網(wǎng)規(guī)劃的科學(xué)性、權(quán)威性、透明度和公眾參與度，促進(jìn)增量配電放開(kāi)和電網(wǎng)投資約束。國(guó)企國(guó)資監(jiān)管要區(qū)分競(jìng)爭(zhēng)性和非競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)，還原電力國(guó)企的功能定位，實(shí)行分類(lèi)差別化考核，其中電網(wǎng)企業(yè)回歸公共服務(wù)定位，重點(diǎn)考核單位輸配電資產(chǎn)服務(wù)效率，不考核利潤(rùn)和規(guī)模；國(guó)有發(fā)電企業(yè)回歸市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體定位，重點(diǎn)考核利潤(rùn)等效益指標(biāo)，淡化社會(huì)責(zé)任考核，不考核發(fā)展規(guī)模。加大電力國(guó)企混合所有制改革力度，通過(guò)引入真正的社會(huì)化市場(chǎng)主體參股，促進(jìn)電力國(guó)企治理機(jī)制完善，提升企業(yè)管理和資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率。市場(chǎng)監(jiān)管重在維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期地方政府、電力國(guó)企恰恰是市場(chǎng)監(jiān)管的重點(diǎn)，監(jiān)管機(jī)制和手段上要賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)有的權(quán)威，監(jiān)管的專(zhuān)業(yè)能力建設(shè)也迫切需要加強(qiáng)。

正確處理供需雙方之間的關(guān)系。堅(jiān)持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與需求側(cè)效率提升并重，以電力高質(zhì)量發(fā)展服務(wù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。供給側(cè)方面，變電力短缺情況下政府推動(dòng)、國(guó)企沖動(dòng)、看重規(guī)模、忽視效率的電力超前發(fā)展，為電力產(chǎn)能過(guò)剩情況下規(guī)劃引導(dǎo)、市場(chǎng)主體自主決定、效率優(yōu)先的電力高質(zhì)量發(fā)展。通過(guò)增量配電改革、售電側(cè)改革，形成供電服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)新格局，向用戶(hù)提供包括合同能源管理、綜合節(jié)能和用能咨詢(xún)等增值供電服務(wù)，進(jìn)一步提升供電服務(wù)滿(mǎn)意度。需求側(cè)方面，改變長(zhǎng)期以來(lái)“不管用”的發(fā)展思路，真正把需求側(cè)作為重要資源并納入電力市場(chǎng)，通過(guò)差別電價(jià)、階梯電價(jià)、峰谷分時(shí)電價(jià)、可中斷負(fù)荷電價(jià)等價(jià)格機(jī)制，促進(jìn)需求側(cè)節(jié)約用電、高效用電、科學(xué)用電。改變敞開(kāi)口子供應(yīng)電力的思路，從全社會(huì)效益最大化出發(fā)，綜合考慮我國(guó)產(chǎn)業(yè)布局與升級(jí)、能效提升與能源節(jié)約、一次與二次能源運(yùn)輸、新能源與分布式能源發(fā)展、能源互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)與電力進(jìn)出口、技術(shù)進(jìn)步與商業(yè)模式創(chuàng)新等多重因素，合理確定電源、電網(wǎng)發(fā)展規(guī)模與布局，堅(jiān)持源網(wǎng)荷儲(chǔ)協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，形成供給與需求的高效平衡，同時(shí)允許特定條件、范圍的拉閘限電，以促進(jìn)全社會(huì)節(jié)約用電意識(shí)和氛圍的形成。打破供需雙方的傳統(tǒng)界限，鼓勵(lì)分布式發(fā)電和用戶(hù)側(cè)儲(chǔ)能設(shè)施（包括電動(dòng)汽車(chē)）建設(shè)利用，以市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)電力流雙向流動(dòng)，促進(jìn)用戶(hù)側(cè)用電成本降低和全社會(huì)用電效率提升。

（文章僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)）

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本文刊載于《中國(guó)電力企業(yè)管理》2019年01期，作者系本刊特約撰稿人。