歐洲與中國(guó)在能源市場(chǎng)上有許多相似之處，在能源政策上也面臨著一系列共同的挑戰(zhàn)。然而，我們?cè)诟叨汝P(guān)注美國(guó)能源發(fā)展的同時(shí)，對(duì)歐洲的能源政策卻知之甚少。歐洲的能源政策有哪些要素？歐洲有沒(méi)有統(tǒng)一的能源政策？歐盟的一系列能源相關(guān)指令如何在各成員國(guó)得到體現(xiàn)？中國(guó)的能源政策可以從歐洲得到哪些啟示？

2013年5月14日，北京國(guó)際能源專(zhuān)家俱樂(lè)部特邀荷蘭歐洲能源研究院（Energy Academy Europe）院長(zhǎng)、國(guó)際能源論壇前秘書(shū)長(zhǎng)（2008～2012）、國(guó)際能源署長(zhǎng)期合作與政策分析局前局長(zhǎng)（2003～2007）、荷蘭經(jīng)濟(jì)部能源司前司長(zhǎng)（1999～2003）諾維 范 霍爾斯特（Noe van Hulst）博士到訪(fǎng)俱樂(lè)部，以"歐洲的能源政策：從哪來(lái)，往哪去？（Energy Policies in Europe: Quo Vadis?）"為題目，就歐洲的能源狀況、歐洲能源政策的演變、歐盟能源政策面臨的挑戰(zhàn)、歐盟與各成員在能源政策與戰(zhàn)略上的關(guān)系、以及全球能源熱點(diǎn)話(huà)題與國(guó)內(nèi)專(zhuān)家做了深入交流。

北京能源專(zhuān)家俱樂(lè)部名譽(yù)理事會(huì)主席、國(guó)家發(fā)改委前副主任、國(guó)家能源局前局長(zhǎng)張國(guó)寶先生以及來(lái)自國(guó)家發(fā)改委、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、中科院、社科院、中石油、中石化、中海油、神華、新奧、歐盟商會(huì)、BP、沙特阿美、法國(guó)電力等國(guó)內(nèi)外各大能源企業(yè)與研究機(jī)構(gòu)的30余位專(zhuān)家與會(huì)。
霍爾斯特博士的主要觀(guān)點(diǎn)總結(jié)如下。

1. 歐盟高度重視能源問(wèn)題

由歐盟各國(guó)最高領(lǐng)導(dǎo)人組成的歐洲理事會(huì)曾于2011年2月4日在布魯塞爾召開(kāi)特別會(huì)議專(zhuān)門(mén)討論能源問(wèn)題，這在歐盟歷史上是第一次。據(jù)該會(huì)議的背景文件，歐盟在能源領(lǐng)域面臨如下挑戰(zhàn)：

能源結(jié)構(gòu)變化緩慢

歐盟2010年能源消費(fèi)總量為17.31億噸標(biāo)準(zhǔn)油（低于中國(guó)的24.16億和美國(guó)的22.14億），其中化石能源消費(fèi)量達(dá)80%，CO2排放量36.09億噸。未來(lái)歐盟能源需求增幅較小，新增需求將被能效的提高所抵消。預(yù)計(jì)在"一切照常"情景下，2030年歐盟能源消費(fèi)總量為18.07億噸標(biāo)準(zhǔn)油，僅比2010年增長(zhǎng)4%。盡管可再生能源占消費(fèi)總量的比例將從2008年的8.4%提升到2030年的15%，能源結(jié)構(gòu)變化還是非常緩慢，化石能源占比仍將高達(dá)70%。

能源安全面臨挑戰(zhàn)

目前，歐盟超過(guò)一半的能源消費(fèi)依靠進(jìn)口。常規(guī)情景下，未來(lái)化石能源的進(jìn)口仍將上升。到2030年，歐盟94%的石油和83%的天然氣將依賴(lài)進(jìn)口。

歐盟的油氣進(jìn)口主要來(lái)源于俄羅斯和歐佩克（OPEC）。2008年，歐盟原油進(jìn)口的32%和天然氣進(jìn)口的40%來(lái)自俄羅斯。能源進(jìn)口來(lái)源和途徑的多元化已成為歐盟發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)。

能源基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)改造需要大量投資

2010～2020年間，歐盟各國(guó)需要投資1萬(wàn)多億歐元用于能源基礎(chǔ)設(shè)施的升級(jí)改造，以充分利用新技術(shù)并促進(jìn)低碳發(fā)展。油氣、電力和智能電網(wǎng)將是歐盟能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造的主要領(lǐng)域。

能源研發(fā)投入不足，競(jìng)爭(zhēng)力受到挑戰(zhàn)

2007年，歐盟一共在能源研發(fā)投入33億歐元，其中55%來(lái)自于私營(yíng)部門(mén)。歐盟的人均能源研發(fā)投入為20歐元，大大低于日本160歐元的人均水平。歐洲面臨失去技術(shù)優(yōu)勢(shì)的風(fēng)險(xiǎn)。

2. 歐盟已經(jīng)形成了內(nèi)部能源市場(chǎng)和氣候政策一體化的能源政策

建立內(nèi)部統(tǒng)一大市場(chǎng)一直是歐洲一體化的重要目標(biāo)。在1980年代末和1990年代初，歐洲內(nèi)部有一個(gè)共識(shí)，就是歐洲落后于美國(guó)，也落后于日本，其工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力已經(jīng)受到挑戰(zhàn)。為此，旨在增強(qiáng)歐洲競(jìng)爭(zhēng)力的"歐洲1992"計(jì)劃頒布，但由于政治原因，該計(jì)劃沒(méi)有包含能源和金融服務(wù)。

2000年的里斯本峰會(huì)是歐洲能源市場(chǎng)一體化的起始點(diǎn)。歐盟內(nèi)部能源市場(chǎng)一體化旨在通過(guò)建立橫跨歐洲的能源網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)成員國(guó)降低現(xiàn)有的能源流通壁壘，在能源尤其是電力和天然氣行業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)，建立更加流動(dòng)、相互聯(lián)系和自由競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)部市場(chǎng)。

隨著歐盟各成員國(guó)公民環(huán)保意識(shí)的加強(qiáng)，氣候變化逐步成為能源內(nèi)部市場(chǎng)發(fā)展的重要政治推動(dòng)力。

2008年底，歐盟議會(huì)通過(guò)了歐盟能源與氣候變化一攬子計(jì)劃，并使其成為針對(duì)成員國(guó)具有約束力的法律文件。

該計(jì)劃的核心是"20－20－20"目標(biāo)，即到2020年，歐盟的溫室氣體排放要在1990年基礎(chǔ)上減少20％，可再生能源占能源消費(fèi)總量的比例提高到20％，能源效率相比于基準(zhǔn)情景提高20％。

3. 歐盟能源政策由多個(gè)要素組成， 各成員國(guó)可獨(dú)立決定其落實(shí)路徑

歐盟能源政策框架由以下幾個(gè)相互關(guān)聯(lián)的政策文件組成：

" 2008年頒布的針對(duì)內(nèi)部電力與天然氣市場(chǎng)的第三次一攬子計(jì)劃；

" 2008年頒布的能源與氣候指令，即"20-20-20"一攬子計(jì)劃；

" 2011年通過(guò)的2050能源發(fā)展路線(xiàn)圖；

" 2012年頒布的能源效率指令，設(shè)定了每年提高能效1.5%的目標(biāo)；

" 2003年頒布、2005年開(kāi)始實(shí)施的碳排放交易體系；

" 跨歐洲的能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)指導(dǎo)原則和涉及能源研發(fā)、技術(shù)合作等方面的指導(dǎo)性文件；

" 能源效率和溫室氣體減排的行業(yè)指導(dǎo)原則。

歐盟統(tǒng)一的能源政策框架并不意味著各成員國(guó)需要實(shí)行單一的能源政策。相反，為了達(dá)到歐盟整體的能源政策目標(biāo)，各成員國(guó)可以按照國(guó)情自由選擇其政策工具和發(fā)展路徑。

4. 歐盟能源"20-20-20"目標(biāo)中，能效目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)

霍爾斯特博士認(rèn)為，"20－20－20"三個(gè)目標(biāo)之間在邏輯上并不能完全講通，只是為了宣傳和好記才寫(xiě)成了20-20-20的形式。從目前看，溫室氣體減排和可再生能源發(fā)展的目標(biāo)基本可以實(shí)現(xiàn)，而在目前的政策情景下，能效只能提高10%，遠(yuǎn)低于20%的預(yù)期目標(biāo)。霍爾斯特博士強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)有技術(shù)是可以實(shí)現(xiàn)大規(guī)模節(jié)能目標(biāo)的，但其成本會(huì)非常高。

5. 歐盟"2050能源路線(xiàn)圖"缺少技術(shù)可行性和成本效率分析

歐盟2011年發(fā)布的"2050能源路線(xiàn)圖"提出，到2050年，歐盟的溫室氣體排放將比1990年下降80~95%。據(jù)霍爾斯特博士介紹，歐盟將通過(guò)四種路徑的組合來(lái)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)：提高能源利用效率、發(fā)展可再生能源、發(fā)展核電以及采用碳捕獲與封存技術(shù)（CCS）。

霍爾斯特博士認(rèn)為，這個(gè)路線(xiàn)圖的技術(shù)可行性很低，并且沒(méi)有考慮成本因素。整個(gè)路線(xiàn)圖文件沒(méi)有提及成本問(wèn)題。

6. 歐盟能源政策面臨新挑戰(zhàn)

一是碳排放交易市場(chǎng)面臨挑戰(zhàn)。2008年以來(lái)碳價(jià)持續(xù)下降，從25歐元/噸左右下降到目前的5歐元/噸左右，僅相當(dāng)于巴黎街頭的一杯咖啡。

二是溫室氣體排放增加。美國(guó)用頁(yè)巖氣替代煤炭發(fā)電，增加了歐洲市場(chǎng)的煤炭供應(yīng)。巨大的煤炭與天然氣價(jià)格差導(dǎo)致歐洲關(guān)停天然氣電廠(chǎng)，重啟煤電。

三是可再生能源發(fā)展缺乏后勁。在預(yù)算緊張的現(xiàn)狀下，政府各國(guó)無(wú)法繼續(xù)大量補(bǔ)貼可再生能源，同時(shí)也面臨一邊大量使用煤炭，一邊大量投資可再生能源的矛盾。低迷的歐洲經(jīng)濟(jì)將使歐洲的能源政策重新考慮成本問(wèn)題。

四是公眾對(duì)于能源選擇的接受度。老百姓普遍支持可再生能源發(fā)展，但又不希望在自己的后院建設(shè)。他們認(rèn)為碳捕捉獲與封儲(chǔ)存技術(shù)很有必要，但又擔(dān)心二氧化碳的泄漏問(wèn)題。核電的安全性一直是爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，同時(shí)老百姓和企業(yè)又普遍反對(duì)能源漲價(jià)。

7. 歐盟正在著手制定2030年能源政策框架，成本效率重新回到議事日程

 歐盟委員會(huì)目前正在為制定《2030能源和氣候政策框架綠皮書(shū)》而就有關(guān)能源和氣候的有關(guān)問(wèn)題征求成員國(guó)意見(jiàn)。其中問(wèn)題包括：迄今有何經(jīng)驗(yàn)可以總結(jié)？到2030年的氣候和能源政策目標(biāo)定為多高？如何使碳貿(mào)易價(jià)格重新回到25~30歐元的正常水平？如何提高歐盟的競(jìng)爭(zhēng)力并保障能源安全？如何協(xié)調(diào)不同成員國(guó)之間的實(shí)施措施，等等。

霍爾斯特博士認(rèn)為，在制定2030年新的目標(biāo)過(guò)程中，成本和競(jìng)爭(zhēng)力將會(huì)重新回到歐盟的議事日程上來(lái)。

在隨后的討論交流階段，霍爾斯特博士還就歐盟的能源政策與對(duì)中國(guó)的啟示提出了以下主要觀(guān)點(diǎn)：

" 歐洲最為后悔的能源政策是沒(méi)有足夠重視節(jié)能工作

霍爾斯特博士指出，盡管歐洲一直來(lái)強(qiáng)調(diào)節(jié)能的重要性，但還是沒(méi)有引起真正的重視，也沒(méi)有將節(jié)能政策落實(shí)到位。

" 政治推動(dòng)和共同調(diào)度準(zhǔn)則是實(shí)現(xiàn)同步電網(wǎng)的關(guān)鍵

歐洲有一個(gè)統(tǒng)一的同步電網(wǎng)，而且延伸到俄羅斯。同步電網(wǎng)可以使各國(guó)電力互通有無(wú)，但也帶來(lái)了安全問(wèn)題的擔(dān)憂(yōu)。由于沒(méi)有公開(kāi)的電力市場(chǎng)，歐洲電網(wǎng)的設(shè)計(jì)主要是為了應(yīng)急時(shí)相互救濟(jì)，并不是電力貿(mào)易。

霍爾斯特博士認(rèn)為，歐洲當(dāng)初為了實(shí)現(xiàn)同步電網(wǎng)，主要國(guó)家的能源部長(zhǎng)經(jīng)常舉行不定期磋商，在政治層面推動(dòng)，同時(shí)電網(wǎng)企業(yè)之間也努力溝通，制定了共同的調(diào)度準(zhǔn)則。這些都是實(shí)現(xiàn)同步電網(wǎng)的關(guān)鍵。

" 俄羅斯是歐洲能源安全的重要伙伴

霍爾斯特博士認(rèn)為，歐洲以外的人，特別是美國(guó)人，實(shí)際上并不很清楚俄羅斯對(duì)歐洲的能源安全有多么重要。無(wú)論是從天然氣還是石油的供應(yīng)來(lái)說(shuō)，俄羅斯都是歐洲重要的伙伴，當(dāng)然也不是最好合作的伙伴。并且，俄羅斯對(duì)中亞國(guó)家如阿塞拜疆和哈薩克斯坦也繼續(xù)發(fā)揮巨大的影響，這些國(guó)家的國(guó)際能源項(xiàng)目經(jīng)常受到俄羅斯的干擾。歐洲必須重視俄羅斯，并且要聰明機(jī)智地處理與俄羅斯的關(guān)系。

" 沒(méi)有一個(gè)完整的政策監(jiān)管框架，歐洲頁(yè)巖氣很難有大的發(fā)展

歐盟去年曾作出努力，希望通過(guò)統(tǒng)一的政策促進(jìn)歐洲頁(yè)巖氣的發(fā)展，但最終這個(gè)議題被否決了。從積極角度而言，不同的個(gè)體成員國(guó)都在各自探尋自己頁(yè)巖氣的潛力，而在歐盟層面不存在一個(gè)反對(duì)發(fā)展頁(yè)巖氣的歐洲立法。

但發(fā)展頁(yè)巖氣一定需要行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管準(zhǔn)則，以便采用頁(yè)巖氣發(fā)展的最佳實(shí)踐。但是，歐洲目前還沒(méi)有這樣一個(gè)政策監(jiān)管框架。在框架成型之前，頁(yè)巖氣在歐洲不會(huì)迅速發(fā)展。

" 歐洲并沒(méi)有整體放棄核電，公眾接受性和成本是阻礙其發(fā)展的關(guān)鍵

現(xiàn)在主要是德國(guó)要實(shí)行去核政策，而不是歐洲。為了實(shí)現(xiàn)歐盟統(tǒng)一的能源政策目標(biāo)，每個(gè)會(huì)員國(guó)都可以有各自不同的政策選擇。

核電的發(fā)展不光是面臨公眾接受性的問(wèn)題，實(shí)際上還有經(jīng)濟(jì)性的問(wèn)題。在電力市場(chǎng)化的背景下，核電的安全風(fēng)險(xiǎn)和核廢料處理都將使新建核電廠(chǎng)成本很高。因此除非有國(guó)家政策的強(qiáng)勁支持，私營(yíng)部門(mén)不愿意去新建核電廠(chǎng)。