文 | 國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)能源研究所 時(shí)璟麗

2019年5月國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》，通過建立具有一定強(qiáng)制性和約束力的消納責(zé)任機(jī)制、按省級(jí)行政區(qū)域設(shè)定可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重指標(biāo)，推進(jìn)可再生能源電力消費(fèi)引領(lǐng)氛圍的形成，建立電源供應(yīng)側(cè)促進(jìn)和用電消費(fèi)側(cè)責(zé)任雙軌并行、共同發(fā)力的可再生能源電力發(fā)展機(jī)制，并在風(fēng)電、光伏發(fā)電等可再生能源電力全面實(shí)現(xiàn)電價(jià)補(bǔ)貼退出后，過渡到以消納可再生能源電力、消費(fèi)側(cè)責(zé)任為主、市場(chǎng)化運(yùn)行為基礎(chǔ)的發(fā)展機(jī)制。

雖然政策文件標(biāo)明了五年的有效期，但從機(jī)制目標(biāo)和設(shè)計(jì)看，可再生能源電力消納保障機(jī)制(以下簡(jiǎn)稱“消納保障機(jī)制”)是以建立長(zhǎng)效機(jī)制為著眼點(diǎn)，尤其是在“十四五”初期風(fēng)光普遍具備平價(jià)上網(wǎng)條件、實(shí)現(xiàn)全面去補(bǔ)貼后，將是保障實(shí)現(xiàn)非化石能源和可再生能源在電力消費(fèi)和能源消費(fèi)總量占比的近中長(zhǎng)遠(yuǎn)期目標(biāo)、引導(dǎo)可再生能源產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的具有操作性的政策措施。

機(jī)制實(shí)施首年，促進(jìn)可再生能源電力消納及優(yōu)化配置的作用已顯現(xiàn)

通過合理設(shè)定(原則上逐年提升或至少不降低)各地區(qū)可再生能源和非水可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重指標(biāo)，消納保障機(jī)制可在兩個(gè)方面發(fā)揮作用，一是對(duì)于新項(xiàng)目建設(shè)，通過各地區(qū)逐年增加的消納電量占比以及全社會(huì)用電量的增加，兩者共同帶來可再生能源電量需求增量;二是對(duì)于所有已經(jīng)建設(shè)完成和投入運(yùn)行的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目，提供電力收購(gòu)和消納保障。

2019年為消納保障機(jī)制的各地區(qū)自考核年，2020年為正式第一年考核年。政策實(shí)施一年多的時(shí)間，自考核年的效果已顯現(xiàn)(見圖1)，已經(jīng)有效調(diào)動(dòng)各方(地方政府、電網(wǎng)企業(yè)以及其他需要完成責(zé)任權(quán)重指標(biāo)的義務(wù)主體)消納可再生能源電力的積極性，或換言之，對(duì)義務(wù)主體增加消納壓力的作用顯現(xiàn)。

從量化數(shù)據(jù)上，2019年風(fēng)光消納繼續(xù)好轉(zhuǎn)，限電率分別降至4%和2%。相較2018年，2019年特高壓輸送、省間交易等全部可再生能源電量和非水可再生能源電量均顯著增加，如特高壓輸送可再生能源電量同比增加12.8%，占全部輸送電量的52.4%，機(jī)制促進(jìn)了跨省跨區(qū)消納和優(yōu)化配置。

 新形勢(shì)下消納保障機(jī)制是可再生能源領(lǐng)域落實(shí)國(guó)家碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)及能源安全新戰(zhàn)略的有效措施

2020年9月，我國(guó)宣布力爭(zhēng)2030年前碳排放達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。這是很重要的頂層設(shè)計(jì)，對(duì)近中長(zhǎng)遠(yuǎn)期的能源發(fā)展會(huì)帶來影響。從可再生能源角度，自上而下的邏輯線應(yīng)該是，頂層為碳達(dá)峰碳中和及能源安全新戰(zhàn)略目標(biāo)，據(jù)此確定可再生能源各五年規(guī)劃和中長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)，再作為消納保障機(jī)制的責(zé)任權(quán)重和分省責(zé)任權(quán)重指標(biāo)分解的基礎(chǔ)和依據(jù)，責(zé)任權(quán)重指標(biāo)是分省份、分年度且原則上逐年提升。

2019年和2020年，各地區(qū)可再生能源接網(wǎng)消納空間和條件成為新安排風(fēng)光項(xiàng)目建設(shè)的前置因素之一。2020年國(guó)家能源局組織了各地區(qū)風(fēng)光新增消納能力的首次測(cè)算、論證并公布的工作，引導(dǎo)企業(yè)投資，為地方項(xiàng)目建設(shè)管理提供依據(jù)。

從可再生能源高質(zhì)量發(fā)展需求看，逐年測(cè)算論證并公布各地區(qū)風(fēng)光等波動(dòng)電源的新增消納能力也應(yīng)成為長(zhǎng)效機(jī)制，且僅公布當(dāng)年的消納能力不夠，應(yīng)逐步建立滾動(dòng)測(cè)算論證公布3-5年消納能力的機(jī)制。

但重要的是，新增消納空間的確定不應(yīng)以現(xiàn)有電力系統(tǒng)的能力為基礎(chǔ)，而是必須滿足逐年提升的消納保障機(jī)制中責(zé)任權(quán)重指標(biāo)的要求，如果某個(gè)區(qū)域或省份消納空間或能力不足，就需要提前布局，采取有效措施，如火電靈活性改造、煤電運(yùn)行方式調(diào)整、布局跨省跨區(qū)輸電線路規(guī)劃建設(shè)、完善電力市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制，在系統(tǒng)配置儲(chǔ)能、增強(qiáng)需求側(cè)響應(yīng)等各項(xiàng)措施，顯著增加消納空間。

逐步建立均衡消納責(zé)任權(quán)重的機(jī)制，增強(qiáng)全社會(huì)綠色能源消費(fèi)責(zé)任的體現(xiàn)度

“十三五”期間無論是可再生能源目標(biāo)引導(dǎo)機(jī)制，還是各地區(qū)消納責(zé)任權(quán)重年度指標(biāo)的設(shè)定和調(diào)整，均考慮了多種因素，總體原則是：依據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃，結(jié)合各區(qū)域?qū)嶋H用電增長(zhǎng)、實(shí)際可消納本地生產(chǎn)和區(qū)域外輸入可再生能源電力的能力確定，電力凈輸出區(qū)域應(yīng)做到本地消納達(dá)到全國(guó)先進(jìn)水平，電力凈輸入?yún)^(qū)域應(yīng)做到本地生產(chǎn)的可再生能源電力充分消納并對(duì)區(qū)域外輸入可再生能源電力盡最大能力消納，即分區(qū)設(shè)定、動(dòng)態(tài)調(diào)整。

這樣的原則充分考慮了各地區(qū)可再生能源發(fā)展的基礎(chǔ)和條件、與既往及“十三五”期間其他可再生能源政策的銜接，以及消納保障機(jī)制實(shí)施初期的落實(shí)和操作性問題，因此2020年各省份之間責(zé)任權(quán)重指標(biāo)各不相同，差異較大(如圖1所示)。

但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，使用和消納可再生能源等清潔綠色電力應(yīng)是全社會(huì)的責(zé)任，消納保障機(jī)制作為以消費(fèi)側(cè)責(zé)任為主、市場(chǎng)化運(yùn)行為基礎(chǔ)的機(jī)制，也應(yīng)考慮各地區(qū)相對(duì)公平和均衡承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，逐步縮小地區(qū)間責(zé)任權(quán)重指標(biāo)差異，最終達(dá)到均衡承擔(dān)，體現(xiàn)公平性。

即建議完善責(zé)任權(quán)重指標(biāo)的路徑是：初期以實(shí)際可再生能源電力消納基礎(chǔ)和條件為主要因素分區(qū)，第二步采用增量均衡原則(如同等百分點(diǎn)增量)，第三步再逐步轉(zhuǎn)為均衡比例原則。該路徑下，東中部和南方相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)未來消納責(zé)任及權(quán)重指標(biāo)提升必須加快，意味著其一需要加大在可再生能源電力平價(jià)無補(bǔ)貼情況下開發(fā)本地可再生能源，其二增強(qiáng)主動(dòng)性和意愿，更多接受購(gòu)買外來輸入消納可再生能源電力電量，其三也拓展通過電力市場(chǎng)交易、可再生能源電力綠色證書交易等市場(chǎng)化方式達(dá)成責(zé)任權(quán)重指標(biāo)要求的途徑。

進(jìn)一步增強(qiáng)消納保障機(jī)制與可再生能源電力綠色證書交易機(jī)制的連接與融合協(xié)同實(shí)施

2020年初財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局頒布《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見(財(cái)建〔2020〕4號(hào))》，提出2021年開始實(shí)行配額制下的綠色電力證書交易。自愿認(rèn)購(gòu)綠證是完成消納責(zé)任權(quán)重指標(biāo)的兩種補(bǔ)充方式之一，兩個(gè)機(jī)制之間的連接本已存在并可融合實(shí)施。根據(jù)已出臺(tái)政策，2019年和2020年安排的風(fēng)光平價(jià)項(xiàng)目以及達(dá)到電價(jià)補(bǔ)貼年限或小時(shí)數(shù)后進(jìn)入無補(bǔ)貼狀態(tài)的項(xiàng)目，均可獲得綠證并可出售，因此預(yù)期未來幾年內(nèi)將有越來越多的價(jià)格在每千瓦時(shí)幾分錢量級(jí)的綠證可供交易，供應(yīng)端證書量增加。

目前綠證及交易機(jī)制的細(xì)化和完善在進(jìn)行中，兩個(gè)機(jī)制的融合協(xié)同實(shí)施，可為逐步走向均衡消納責(zé)任權(quán)重機(jī)制創(chuàng)造條件。如“三北”和西部地區(qū)可再生能源項(xiàng)目可通過綠證交易獲得收益，在電力市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力增強(qiáng);東中部和南方地區(qū)通過接受輸入和實(shí)際消納外來電力、通過從超額完成指標(biāo)任務(wù)的責(zé)任主體購(gòu)買、通過綠證交易均可顯著提升消納比例。