資源環(huán)境成為“十二五”規(guī)劃綱要中約束性指標(biāo)數(shù)量最多、分布最集中的領(lǐng)域。“十一五”時期我國兩個分解到地方的約束性指標(biāo)都屬于資源環(huán)境領(lǐng)域，采取了調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、實(shí)施重點(diǎn)工程、推動技術(shù)進(jìn)步、強(qiáng)化政策激勵、加強(qiáng)監(jiān)督管理、開展全民行動等一系列強(qiáng)有力的政策措施，但我國當(dāng)前面臨的首要問題仍然是資源環(huán)境對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的約束增強(qiáng)，這固然因?yàn)橘Y源環(huán)境的治理和保護(hù)工作是長期任務(wù)，需要長期堅(jiān)持不懈地堅(jiān)持下去，更重要的是，我國資源環(huán)境領(lǐng)域中一些關(guān)鍵和核心問題沒有解決。

一、資源環(huán)境對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的調(diào)控作用長期得不到體現(xiàn)

資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要切入點(diǎn)，提高資源環(huán)境使用效率也是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的一個重要方面。從世界范圍來看，我國資源環(huán)境稟賦相對不佳，從重要的資源來看，我國人均淡水資源量為2200立方米，僅為世界人均占有量的1/4；人均耕地只有1.41公頃，不到世界平均水平的40％；人均森林面積為1.9畝，僅為世界人均占有量的1/5；45種主要礦產(chǎn)資源人均占有量不到世界平均水平的一半。從生態(tài)環(huán)境來看，我國宜居程度較高的地區(qū)僅占全國總面積的20％。

但我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展并沒有“體會”到資源環(huán)境約束，依然表現(xiàn)出了“高投入、高消耗、高排放”的“三高”特征，經(jīng)濟(jì)增長要素投入結(jié)構(gòu)中，資源環(huán)境投入仍然過大。我國經(jīng)濟(jì)增長中絕大部分是依靠資源要素投入，只有30％左右的增長份額來自于全要素生產(chǎn)率的提高，造成了環(huán)境污染事件嚴(yán)重，一些地區(qū)還導(dǎo)致了惡性的環(huán)境突發(fā)事件，部分地區(qū)的發(fā)展已經(jīng)接近或超出了資源環(huán)境承載極限，而且這種發(fā)展方式的碳排放量過大，目前我國的碳排放總量已經(jīng)位居世界前列，引起了國際社會的廣泛關(guān)注。如果按這種態(tài)勢發(fā)展下去，不僅會對國內(nèi)資源環(huán)境造成嚴(yán)重影響，而且某些資源需求還會超出全世界的市場容量；如果我國能源消費(fèi)保持前幾年平均8.9％的增速，則2020年我國能源消耗將達(dá)近80億噸標(biāo)煤，占目前世界能源消耗總量的一半；即使能維持實(shí)現(xiàn)每5年單位GDP能耗下降20％，繼續(xù)保持8％~9％的年經(jīng)濟(jì)增長，2020年我國能耗也將占目前世界能耗的三成左右；這種發(fā)展方式的碳排放空間也相當(dāng)有限，2009年我國政府提出了碳排放強(qiáng)度目標(biāo)中也隱含了碳排放總量的目標(biāo)(有限的經(jīng)濟(jì)增速下，碳排放強(qiáng)度限制意味著碳排放總量的限制)。

二、根源是資源環(huán)境對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的調(diào)控機(jī)制不健全

資源環(huán)境對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的調(diào)控既要靠政府的管制，更重要的是建立起長期性的內(nèi)在調(diào)控機(jī)制。但我國資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰，資源環(huán)境價(jià)格形成機(jī)制不健全，資源環(huán)境的產(chǎn)權(quán)流動和交易制度還沒建立起來，由此造成了許多地區(qū)通過扭曲資源價(jià)格獲得增長的方式，無法體現(xiàn)出資源環(huán)境的控制作用。

資源環(huán)境價(jià)格形成機(jī)制不完善。由于我國市場經(jīng)濟(jì)體制還不健全，在一些市場失靈領(lǐng)域、需要政府加強(qiáng)監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)的改革更為滯后，資源環(huán)境價(jià)格形成機(jī)制仍不完善，資源成本構(gòu)成不完全，并未計(jì)入“環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)成本”。以煤炭資源為例，國際環(huán)保組織和天則經(jīng)濟(jì)研究所聯(lián)合開展的研究顯示，目前中國現(xiàn)有的煤炭價(jià)格體系，完全沒有反映出這些外部成本。煤炭的環(huán)境外部成本、燃燒外部成本就達(dá)到161.17元/噸，相對于一般煤炭當(dāng)年價(jià)格約為320元/噸而言，大約少計(jì)入了1/3的成本。由于資源環(huán)境價(jià)格普遍偏低，嚴(yán)重影響到企業(yè)要素投入的比例關(guān)系，低價(jià)格獲取資源使我國企業(yè)滿足于從事低端的價(jià)值鏈加工環(huán)節(jié)，賺取低廉的加工費(fèi)，以低價(jià)格參與市場競爭成為中國企業(yè)的主導(dǎo)戰(zhàn)略，導(dǎo)致低成本和低附加值商品大量出口，促使我國貿(mào)易順差增幅過快，成為促成了我國內(nèi)外需求結(jié)構(gòu)失衡、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)、不均衡的主要原因之一。

保護(hù)生態(tài)環(huán)境的長效機(jī)制還沒有形成。目前，我國主要靠政府撥款保護(hù)生態(tài)環(huán)境，生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制還沒建立起來。由于生態(tài)建設(shè)地區(qū)與生態(tài)受益地區(qū)之間存在著利益不平衡，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還沒有建立起來。地區(qū)間生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立是一個系統(tǒng)性工程，其中存在幾個難點(diǎn):一是保護(hù)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)是每個地區(qū)的基本義務(wù)，由于機(jī)制問題，目前很難要求生態(tài)下游地區(qū)對上游地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償，只能通過中央政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。二是通過中央政府轉(zhuǎn)移支付，意味著某些地區(qū)上繳中央稅收增加，這與我國財(cái)稅體制改革的方向又不一致，目前許多經(jīng)濟(jì)問題的根源就在于地方上財(cái)力事權(quán)不對稱，財(cái)力小于事權(quán)，未來需要增加財(cái)政份額，以地方為主體的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在諸多難題。

資源環(huán)境調(diào)控的傳導(dǎo)機(jī)制不合理。目前，我國往往是通過行政性手段傳導(dǎo)資源環(huán)境對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的調(diào)控，而不是以市場化手段傳導(dǎo)調(diào)控，這使得資源環(huán)境調(diào)控呈現(xiàn)出時段性、局部性。長期以來，我國資源環(huán)境市場化改革進(jìn)展緩慢，價(jià)格、稅收政策對資源節(jié)約利用和環(huán)境保護(hù)考慮不夠，存在涉及資源利用和環(huán)境保護(hù)的稅種過少、稅負(fù)過低，資源和環(huán)境稅收調(diào)節(jié)力度不夠等問題。目前，只有資源稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅和所得稅涉及資源和環(huán)境問題。就資源稅而言，自開征資源稅以來，1994年~2005年我國共征收資源稅869.2億元，僅占各項(xiàng)稅收的0.53％；2005年以來，國家先后提高了煤炭、石油和天然氣資源稅的稅額標(biāo)準(zhǔn)，提高后的煤炭資源稅每噸在2元~4元之間，石油資源稅每噸在14元~30元之間，天然氣資源稅在每千立方米7元~15元之間，多數(shù)資源的資源稅額在產(chǎn)品銷售價(jià)格的1％以下。無論與近年來煤炭、石油價(jià)格的漲幅還是與價(jià)格絕對水平相比，現(xiàn)行資源稅水平顯然偏低，各檔之間的差距也過小。如此低的稅率和稅額，難以體現(xiàn)出資源環(huán)境的調(diào)控作用。為了加強(qiáng)資源環(huán)境保護(hù)、體現(xiàn)資源環(huán)境的調(diào)控作用，政府要采取行政性手段。

三、“十二五”時期資源環(huán)境領(lǐng)域的重點(diǎn)是建立健全對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的調(diào)控機(jī)制

推進(jìn)資源產(chǎn)權(quán)制度改革。逐步探索界定國家所有權(quán)與集體所有權(quán)界線的辦法，以及在此基礎(chǔ)上的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，探索建立中央政府與資源所在地的“利益分享機(jī)制”。引入市場機(jī)制，重點(diǎn)推動以排污權(quán)交易等為重點(diǎn)的資源交易制度，促進(jìn)資源產(chǎn)權(quán)的流動與交易。

加快推動資源稅費(fèi)制度改革。進(jìn)一步完善資源稅和環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，對直接污染環(huán)境的行為和在消費(fèi)過程中會造成環(huán)境污染的產(chǎn)品進(jìn)行課稅，提高各種涉及環(huán)境保護(hù)的稅、費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，提高對環(huán)境污染行為的約束力。重視資源屬地的利益，適當(dāng)時機(jī)下，應(yīng)探索中央與地方資源稅共享，讓地方在資源開發(fā)利用中得到應(yīng)得的利益，支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，為地方政府恢復(fù)生態(tài)、治理環(huán)境提供資金。

循序推進(jìn)資源價(jià)格形成機(jī)制改革。資源價(jià)格形成機(jī)制改革的核心是使之反映資源的稀缺程度，在具有競爭潛質(zhì)的資源市場領(lǐng)域，應(yīng)引入競爭機(jī)制，讓價(jià)格在市場競爭中形成；不適于或者不具備條件引入競爭機(jī)制的領(lǐng)域，必須加強(qiáng)和改進(jìn)政府價(jià)格監(jiān)管。處理好資源價(jià)格改革和社會承受力的關(guān)系，吸取我國上世紀(jì)價(jià)格改革中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，循序推進(jìn)資源價(jià)格形成機(jī)制改革。

作者單位:國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)研究所