對于天然氣分布式能源，早在2011年10月13日，國家發(fā)展改革委、財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家能源局就聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于發(fā)展天然氣分布式能源的指導(dǎo)意見》，提出“要以提高能源綜合利用效率為首要目標(biāo)，以實現(xiàn)節(jié)能減排任務(wù)為工作抓手，重點在能源負(fù)荷中心建設(shè)區(qū)域分布式能源系統(tǒng)和樓宇分布式能源系統(tǒng)。”而今年內(nèi)國家發(fā)改委公布的兩份規(guī)范性政策文件，即2016年3月31日發(fā)布的《國家能源局關(guān)于在能源領(lǐng)域積極推廣政府和社會資本合作模式的通知》(國能法改【2016】96號)，以及2016年8月10日發(fā)布的《國家發(fā)展改革委關(guān)于切實做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》(發(fā)改投資【2016】1744號)中，均為國家積極推進(jìn)能源領(lǐng)域PPP項目的最新的政策性文件，該兩份文件中均以列舉的方式明確了國家對分布式能源PPP項目的推廣支持態(tài)度。在此背景下，了解和學(xué)習(xí)PPP模式下的天然氣分布式能源變得很有必要。

一、天然氣分布式能源的特點及其發(fā)展態(tài)勢

(一)定義

根據(jù)《關(guān)于發(fā)展天然氣分布式能源的指導(dǎo)意見》中的定義，天然氣分布式能源是指利用天然氣為燃料，通過冷熱電三聯(lián)供等方式實現(xiàn)能源的梯級利用，綜合能源利用效率在70%以上，并在負(fù)荷中心就近實現(xiàn)能源供應(yīng)的現(xiàn)代能源供應(yīng)方式，是天然氣高效利用的重要方式。具體來說，天然氣分布式能源是指分布在用戶端的能源綜合利用系統(tǒng)，一次能源以天然氣燃料為主，可再生能源為輔，利用一切可以利用的資源;二次能源以分布在用戶端的熱電冷(植)聯(lián)產(chǎn)為主，其他中央能源供應(yīng)系統(tǒng)為輔，實現(xiàn)以直接滿足用戶多種需求的能源梯級利用，并通過中央能源供應(yīng)系統(tǒng)提供支持和補(bǔ)充。

(二)優(yōu)點

天然氣分布式能源的優(yōu)點在于：能源利用總效率高，冷、熱、電成本互攤，較為經(jīng)濟(jì);在環(huán)境保護(hù)上，將部分污染分散化、資源化，爭取實現(xiàn)適度排放的目標(biāo);在能源的輸送和利用上分片布置，減少長距離輸送能源的損失，有效的提高了能源利用的安全性和靈活性。

(三)適用區(qū)域

典型的應(yīng)用天然氣分布式能源的場合有：

1. 用于人口稠密的城市商業(yè)中心、住宅小區(qū)、酒店商廈、快餐店、醫(yī)院等需要洗澡和生活熱水、除濕熱源的場合。機(jī)場、大學(xué)、機(jī)關(guān)等公用事業(yè)單位。

2. 用于原有的區(qū)域小型柴油機(jī)和燃?xì)廨啓C(jī)站的改造、小鍋爐煤改氣改造。

3. 用于有冷熱負(fù)荷要求的工業(yè)園區(qū)。

4. 用于集合、慶典、運(yùn)動會等須保證供電安全的場合(固定或車載)，以及醫(yī)院、銀行等須保證供電安全的單位。

5. 新開發(fā)的城區(qū)和房地產(chǎn)小區(qū)。

(四)發(fā)展態(tài)勢

從全世界來看，能源利用率越高、環(huán)境保護(hù)越好的國家，對于發(fā)展分布式能源技術(shù)的推廣應(yīng)用就越熱衷，支持政策越民明確。如丹麥、荷蘭、日本對分布式電源都采取了一系列鼓勵政策;“911事件”后，出于供電安全的考慮，發(fā)達(dá)國家都加快了分布式電源建設(shè)的步伐，到目前為止，英國已有1000多座分布式電源站;美國有6000多座分布式電源站。在眾多國家中，丹麥?zhǔn)鞘澜缟瞎J(rèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源消耗和環(huán)境保護(hù)三方面有機(jī)結(jié)合的典范，是實現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的國家，其奧妙就在于丹麥積極發(fā)展冷、熱、電產(chǎn)品聯(lián)產(chǎn)，提倡科學(xué)用能，扶持分布式能源，通過提高能源利用率來支持國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

國內(nèi)的分布式能源正在進(jìn)入快速發(fā)展期，丹麥等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。目前大型國有企業(yè)已經(jīng)開始搶占分布式能源市場。初期已經(jīng)完成的分布式能源典型案例有北京燃?xì)饧瘓F(tuán)指揮調(diào)度中心大樓項目、上海浦東國際機(jī)場項目、廣州大學(xué)城項目等等。

二、天然氣分布式能源PPP項目組成

根據(jù)天然氣分布式能源投建階段的主要工作和相關(guān)市場主體的不同，天然氣分布式能源投建階段的投資模式大致可分為獨立投資模式和合作投資模式兩種。獨立投資模式下，單一投資主體進(jìn)行天然氣分布式能源的獨立投建工作。該模式對投資主體的資金、建設(shè)能力要求較為嚴(yán)格，獨立投資主體一般為資金充裕的節(jié)能服務(wù)公司或工程建設(shè)公司。而合作投資模式，投資主體間可采取兩個或兩個以上主體間的合作，投資主體可充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，相互聯(lián)合共同投建分布式能源系統(tǒng)。這種模式投資主體間在投建過程中的存在大量協(xié)調(diào)配合問題，但減輕了各投資主體的資金壓力。一般具有某一方面優(yōu)勢的相關(guān)投資主體會根據(jù)自身需求選擇合適的合作投資模式。本文則重點討論合作投資模式中PPP(即政府和社會資本合作)模式下的天然氣分布式能源項目。

(一)天然氣分布式能源PPP項目的主要參與方

同城鎮(zhèn)燃?xì)釶PP項目相同，天然氣分布式能源PPP項目的主要參與方一般會包括：政府、社會資本方、融資方、承包商和分包商、原料供應(yīng)商(供氣方和設(shè)備供應(yīng)商等)、專業(yè)運(yùn)營商、保險公司以及專業(yè)機(jī)構(gòu)等。

1.政府

根據(jù)項目運(yùn)作方式和社會資本參與程度的不同，政府在天然氣分布式能源項目中所承擔(dān)的職責(zé)也不同。一方面，作為公共事務(wù)的管理者，政府負(fù)有倡導(dǎo)和響應(yīng)環(huán)保節(jié)能、保障用能安全等政策指引并向公眾提供優(yōu)質(zhì)且價格合理的產(chǎn)品的義務(wù)，承擔(dān)著項目的規(guī)劃、采購、管理、監(jiān)督等行政管理職能，并在行使上述行政管理職能時形成與社會資本(或項目公司)之間的行政法律關(guān)系;另一方面，政府作為天然氣分布式能源產(chǎn)品或服務(wù)的購買者(或者購買者的代理人)，基于PPP項目合同與社會資本方(或項目公司)之間形成平等的民事主體關(guān)系，須按照PPP項目合同的約定行使權(quán)利、履行義務(wù)。

2.社會資本方

社會資本方包括民營企業(yè)、國有企業(yè)、外國企業(yè)和外商投資企業(yè)。在PPP實踐中，社會資本通常不會直接作為PPP項目的實施主體，而是專門針對該天然氣分布式能源項目成立項目公司，作為PPP合同及項目其他合同的簽約主體，負(fù)責(zé)項目具體實施?！秶野l(fā)展改革委關(guān)于切實做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》中，特別強(qiáng)調(diào)鼓勵和引導(dǎo)民營企業(yè)、外資企業(yè)參與PPP項目。招標(biāo)選擇社會資本方時，要合理設(shè)定投標(biāo)資格和評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，消除隱性壁壘，確保一視同仁、公平競爭。探索在項目中發(fā)展混合所有制，組建國有資本、民營資本、外商資本共同參與的項目公司，發(fā)揮各自優(yōu)勢，推動項目順利實施。引導(dǎo)民間資本、外商資本參與PPP基金等，拓寬民間資本、外商資本參與PPP項目渠道。鼓勵不同類型的民營企業(yè)、外資企業(yè)，通過組建聯(lián)合體等方式共同參與PPP項目。

3.融資方

融資方通常有商業(yè)銀行以及非銀行金融機(jī)構(gòu)(如信托公司)等，具體的債券融資方式除貸款外，也可包括債券、資產(chǎn)證券化等。

4.承包商和分包商

在天然氣分布式能源項目中，工程建設(shè)和技術(shù)支持方面承包商和分包商的選擇十分重要，項目建設(shè)工期、質(zhì)量、價格等方面會影響貸款人對項目的商業(yè)評估和風(fēng)險判斷。

5.專業(yè)運(yùn)營商

由于天然氣分布式能源項目對專業(yè)技術(shù)和運(yùn)營有嚴(yán)格要求，因此，如項目公司不具有運(yùn)營能力，則可能需要節(jié)能服務(wù)公司等具有專業(yè)資質(zhì)的運(yùn)營商。

6. 原料供應(yīng)商

對于天然氣分布式能源項目來說，天然氣供應(yīng)和核心機(jī)械設(shè)備供應(yīng)是關(guān)鍵。天然氣供應(yīng)的價格直接決定熱冷電的價格，而該類項目的核心設(shè)備目前國內(nèi)主要系依靠進(jìn)口。

7.產(chǎn)能和服務(wù)購買方

鑒于天然氣分布式能源圍繞負(fù)荷中心短距離內(nèi)供應(yīng)的特性，項目產(chǎn)品和服務(wù)的購買方相對確定。也是因為使用方和購買方受到區(qū)域范圍的限定，項目的盈虧情況很大程度上依賴于購買方與項目公司簽訂的購銷合同價格條件及付費(fèi)機(jī)制。

8.保險公司

由于項目通常資金規(guī)模大、生命周期長、屬于能源類項目等特性，項目需要保險公司幫助控制項目建設(shè)和運(yùn)營期間可能面臨的各類風(fēng)險。

各參與主體之間通過簽署合同建立合作關(guān)系，PPP項目基本合同體系大致如下：

以下特提供上海華電莘莊CCHP項目的合同體系圖，以便加深對天然氣分布式能源PPP項目具體合同體系的感知：

(二)天然氣分布式能源PPP項目的工作流程

財政部《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金(2014)113號)，對PPP項目識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交等操作環(huán)節(jié)進(jìn)行了規(guī)范。這其中尤其需要重視充分做好物有所值評價，通過這種評估方法，判斷采取PPP模式與政府傳統(tǒng)采購模式相比，是否降低項目全生命周期成本。流程圖大致如下：

三、天然氣分布式能源PPP的運(yùn)作模式分類

1. BOOT (建設(shè)-擁有-運(yùn)營-移交)

這是目前天然氣分布式能源運(yùn)用最普遍的投資模式。社會資本方建設(shè)分布式能源中心，擁有能源中心設(shè)施所有權(quán)，并負(fù)責(zé)運(yùn)行管理。項目運(yùn)營合同期滿后，投資主體將能源中心資產(chǎn)按協(xié)議約定移交給政府，或經(jīng)政府許可轉(zhuǎn)讓給第三方。移交后的運(yùn)行管理可以由政府自行管理，也可委托項目公司繼續(xù)經(jīng)營管理，并交納一定的服務(wù)管理費(fèi)。

2. BOT (建設(shè)-運(yùn)營-移交)

指由社會資本或項目公司承擔(dān)新建項目設(shè)計、融資、建造、運(yùn)營、維護(hù)和用戶服務(wù)職責(zé)，政府準(zhǔn)許其通過向用戶收取能源費(fèi)用用以回收投資并賺取利潤，約定運(yùn)營期限屆滿時，該能源中心移交給政府。

3. BOO(建設(shè)-擁有-運(yùn)營)

項目公司根據(jù)政府賦予的特許權(quán)，建設(shè)并經(jīng)營能源中心，但是不將此項目移交政府或用戶，能源中心一旦建成，項目公司對其擁有所有權(quán)，并向終端用戶提供能源服務(wù)。

4. ROT(重整-經(jīng)營-移交)

政府將過時、陳舊的項目設(shè)施、設(shè)備轉(zhuǎn)讓給項目公司，項目公司進(jìn)行改造更新、擴(kuò)建，在此基礎(chǔ)上由項目公司經(jīng)營若干年后再移交給政府。

5. TOT(轉(zhuǎn)讓-運(yùn)行-移交)

指政府將存量能源中心資產(chǎn)所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會資本或項目公司，并由其負(fù)責(zé)運(yùn)營、維護(hù)和用戶服務(wù)，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權(quán)等移交給政府的項目運(yùn)作方式。

以上僅為僅為常見的幾種項目運(yùn)作模式，具體到某個項目當(dāng)中，其可選擇的運(yùn)作模式不限于此。

四、天然氣分布式能源PPP項目關(guān)注要點

(一)通過政策扶持和恰當(dāng)?shù)母顿M(fèi)模式彌補(bǔ)天然氣分布式能源的高成本問題

我國天然氣分布式能源發(fā)展仍處于起步階段，與單純的燃煤發(fā)電相比，建設(shè)成本和運(yùn)營成本相對較高。但國家在政策上通過投資補(bǔ)貼、以優(yōu)惠價格提供土地、提供金融支持等方面積極支持天然氣分布式能源。盡管這些政策在地方上落實得不夠具體，但PPP模式下的分布式能源項目，更便于利用與政府的合作關(guān)系爭取和落實政策扶持方式。另，在項目能源使用者付費(fèi)的基礎(chǔ)上，可根據(jù)需要綜合政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)貼模式，來彌補(bǔ)天然氣分布式能源項目的高成本問題。

(二)分布式能源發(fā)電并網(wǎng)難題

與傳統(tǒng)供電方式相比，分布式供能具有能源利用率高，負(fù)荷調(diào)節(jié)性能好等優(yōu)點，但分布式能源項目的發(fā)電輸送電模式與現(xiàn)行的《電力法》有相違背之處。目前已投或在建項目，面臨的最大的阻礙仍然是電力“并網(wǎng)”問題。據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，目前已經(jīng)建成運(yùn)營的天然氣分布式能源項目所發(fā)電量多是自發(fā)自用，不由電網(wǎng)公司統(tǒng)一調(diào)度，且電價一般是由項目公司與用戶之間協(xié)商的?！峨娏Ψā芬?guī)定：供電企業(yè)要在批準(zhǔn)的供電營業(yè)區(qū)內(nèi)向用戶供電，一個供電營業(yè)區(qū)內(nèi)只設(shè)立一個供電營業(yè)機(jī)構(gòu)。供電營業(yè)區(qū)的設(shè)立、變更，由國務(wù)院電力管理部門審查批準(zhǔn)并發(fā)給《供電營業(yè)許可證》。這在很大程度上限制了民營企業(yè)發(fā)展天然氣分布式能源項目。各地和電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)配電網(wǎng)建設(shè)，電網(wǎng)公司將天然氣分布式能源納入?yún)^(qū)域電網(wǎng)規(guī)劃范疇，解決天然氣分布式能源并網(wǎng)和上網(wǎng)問題。國家發(fā)改委、能源局會同有關(guān)部門、電網(wǎng)企業(yè)及單位研究制定天然氣分布式能源電網(wǎng)接入、并網(wǎng)運(yùn)行、設(shè)計等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范;價格主管部門會同相關(guān)部門研究天然氣分布式能源上網(wǎng)電價形成機(jī)制及運(yùn)行機(jī)制等體制問題。