2002年，在國務(wù)院頒布的《電力體制改革方案》(又稱電改“5號文”)中，為電力體制改革規(guī)劃了一條市場化的中長期路線：通過廠網(wǎng)分離、主輔分離、輸配分離、競價上網(wǎng)四步改革措施逐步構(gòu)建起競爭性的電力市場。十二年過去了，在整個電力行業(yè)中，中國現(xiàn)有的電力行業(yè)格局基本維持了“五號文”改革規(guī)劃，只完成了“廠網(wǎng)分開、主輔分離”，而“輸配分開、競價上網(wǎng)”曾小范圍試點都均告失敗。

停滯了十年的電力改革，在日前終于迎來實質(zhì)性“重啟”。(2014年)11月4日，國家發(fā)改委稱，為探索建立獨立的輸配電價形成機制，推進電力市場化改革，制定出了《關(guān)于深圳市開展輸配電價改革試點的通知》，建立獨立的輸配電價體系。

1電力體制改革背景

1.1電改歷史沿革

2002年2月，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)電力體制改革方案的通知》，決定啟動以“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)、打破壟斷、引入競爭”為主的新一輪電力體制改革。原國家電力公司被拆分為兩大電網(wǎng)公司、五大發(fā)電集團和四大電力輔業(yè)集團。

2003年3月，國家電監(jiān)會成立，開始履行電力市場監(jiān)管者的職責(zé)，實現(xiàn)“政監(jiān)分開”。

2003年7月，國務(wù)院出臺了《電價改革方案》，確定電價改革的目標(biāo)、原則及主要改革措施。電價被劃分為上網(wǎng)、輸電、配電和終端銷售電價。

2004年3月，電監(jiān)會和發(fā)改委下發(fā)《電力用戶向發(fā)電企業(yè)直購電試點暫行管理辦法》。

2004年12月，國家發(fā)展改革委出臺《關(guān)于建立煤電價格聯(lián)動機制的意見》。

2007年4月，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于“十一五”深化電力體制改革的實施意見》，總體思路為：深化電力體制改革要針對解決電源結(jié)構(gòu)不合理、電網(wǎng)建設(shè)相對滯后、市場在電力資源配置的基礎(chǔ)性作用發(fā)揮不夠等突出問題。

2009年10月。發(fā)改委和電監(jiān)會聯(lián)合制定《關(guān)于加快推進電價改革的若干意見(征求意見稿)》，明確改革的必要性，確定改革目標(biāo)和原則，并提出電價改革的七個重點任務(wù)。

2010年，中央多部委叫停地方“直購電”試點。

2011年9月，由兩大電網(wǎng)公司剝離的輔業(yè)與4家中央電力設(shè)計施工企業(yè)重組形成中國電力建設(shè)集團有限公司、中國能源建設(shè)集團有限公司，標(biāo)志中國歷時多年的電力體制改革終于邁出電網(wǎng)主輔分離改革的重要步驟。

2014年上半年，安徽、江蘇、江西等十多個省重啟“直購電”試點。

2014年6月，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議，習(xí)總書記說道，電力系統(tǒng)中長期以來調(diào)度與輸配電合二為一，既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運動員，是“政企不分”的典型體現(xiàn);能源領(lǐng)域應(yīng)進行革命，還原能源的商品屬性，在電、油、天然氣等等領(lǐng)域價格機制不清晰，應(yīng)進行改革由市場決定能源價格。抓緊制定電力體制改革的總體方案。

2014年10月，深圳發(fā)布《深圳市輸配電價改革試點方案》，拉開新一輪電力改革。

1.2十年電力改革評價與影響進程的原因

“5號文”的頒發(fā)已有十余年，初步建立了中國競爭性電力體制，大幅提高了電力產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率，顯著提高了電力產(chǎn)業(yè)、特別是發(fā)電企業(yè)的資產(chǎn)效率，應(yīng)對了中國經(jīng)濟快速發(fā)展需求;但是整體而言，電改進程緩慢，成效不盡如人意，主要原因是：

(1)外部環(huán)境及條件發(fā)生較大變化

一是對我國能源消費情況和環(huán)境約束狀況估計不足，二是2002年開始出現(xiàn)的大面積和結(jié)構(gòu)性電力短缺問題使電改受到一定影響。

(2)“5號文”在整個社會上并未達到完全共識

人們多在是否充分考慮我國體制及國情?是否簡單的“引入競爭”、“垂直分割”?改革是否一步到位?等三個問題引發(fā)廣泛討論。

(3)對電改存在問題缺乏解決思路

“5號文”的制定，其頂層設(shè)計能力嚴重不足，對電力系統(tǒng)各環(huán)節(jié)及各地區(qū)的差異欠缺考慮，實行一刀切。

(4)需考慮如何滿足電力系統(tǒng)節(jié)能減排要求

近年來，電力系統(tǒng)節(jié)能減排要求近年越來越突出，國際經(jīng)驗表明，以“垂直拆分”和“引入競爭”為主線的電改模式不利于節(jié)能減排，為社會提供普遍服務(wù)也受到明顯影響。

2國外電力體制改革的模式

2.1法國電改

法國在開放電力市場的同時，卻在很大程度上保留了原有的價格體制，事實上形成了電價的“雙軌制”。

以居民用電戶為例。2007年以后居民用戶確實可以自由選擇當(dāng)?shù)厝魏我患夜╇娚痰姆?wù)。從表面來看，各個供電商提供的套餐大同小異，電費水平相差不大。然而，從價格形成機制來看，如果選擇法國電力公司(EDF)以外的供電商，電費均為市場價，有一定的不確定性;而EDF的電費屬于“監(jiān)管價”，與改革前的EDF的電價形成機制一脈相承。雖然號稱“監(jiān)管價”，但實際上并不受法國能源監(jiān)管委員會的控制。法國政府對電力改革中保留“監(jiān)管電價”的原因是這樣解釋的：由于法國核電的競爭性，法國電價一直低于歐洲平均水平;而核電資產(chǎn)則是幾十年來法國納稅人“供養(yǎng)”的，不能因為歐盟電力市場一體化而使法國消費者承受與其他歐洲國家一樣的高電價。然而，“監(jiān)管電價”的存在事實上維系了EDF的壟斷地位，對其他供電商而言很不公平，更與電力改革和市場化的目標(biāo)相悖。

因此，2010年起法國又啟動了新的一輪電力改革，這一次改革的對象就是“監(jiān)管電價”，但依然是一個漸進的過程。針對EDF與其他供電商在銷售市場上不平等地位的問題，法國政府還推出了一個“在監(jiān)管條件下獲取歷史核電”(簡稱ARENH)的特殊政策，有效期一直到2025年。其初衷是讓市場上與EDF競爭的供電商也能分享法國核電的歷史資產(chǎn)所帶來的低價電源，而不只是運營法國核電廠的EDF一家“自發(fā)自用”。

總體來看，法國電力改革并不到位，市場化名不符實。法國電力公司雖然不再是法律意義上的壟斷企業(yè)，但是卻保留了事實上的壟斷地位。法國能源監(jiān)管委員會的“獨立性”有限，在事關(guān)重大的電價方面只有“建議權(quán)”，政府那只看得見的手依然在發(fā)電、輸配電和銷售各個環(huán)節(jié)操縱價格。因此，法國的電力改革飽受歐盟批評，認為法國是歐盟成員國中電力市場化程度最低的國家之一。

2.2電力改革的日本模式

日本的地域性發(fā)送配售垂直一體化體制，曾被視為是“壟斷”與“市場化”的完美結(jié)合，但在2011年“311大地震”之后，被證明這一模式在應(yīng)對特大緊急意外時存在缺陷。這自然激發(fā)了日本國內(nèi)醞釀新一輪電力改革，預(yù)計這一計劃最遲將在2015年左右展開，耗時約5年，這將是日本自1950年代以來對電力行業(yè)最大范圍的重組。這一輪改革的長期走向是自由化和市場化，中期目標(biāo)是實現(xiàn)“發(fā)送電分離”，日本內(nèi)閣近期已同意將實施發(fā)電與輸配電領(lǐng)域分離，并開放民用電力的市場競爭。

“改革必須結(jié)合國情”，日本的電力改革模式恐怕無法照搬到中國，但改革手法往往存在相通之處，其在改革過程中堅持定性與定量分析相結(jié)合的方式就著實值得借鑒。所謂“定性”，也就是定義改革的性質(zhì)，電力改革是堅持國有還是私有，堅持政府控制還是走市場化道路，這是一個根本性的問題，這一問題不解決，電力改革就將停留在“治標(biāo)不治本”的階段。而日本的電力改革是以自由化和市場化為目標(biāo)。在電力行業(yè)內(nèi)部引入民間競爭的改革，長期都受到擁有巨大政治影響力的電力巨頭阻撓，但福島核電站事故令電力巨頭的游說能力大為削弱，在定價問題上也面臨極大壓力。

同時，由于能源資源匱乏，日本政府對待電力市場化改革的態(tài)度也非常謹慎，即在保證有穩(wěn)定投資和可靠電力供應(yīng)的前提下進行改革。每次實行電力市場化改革之前都會對“電力法”進行修改，隨后才實行相關(guān)改革。在售電側(cè)市場放開過程中，日本于1999和2003年兩次修改電力法，于2000和2004年才開始實施相關(guān)的改革內(nèi)容，確保了電力市場化改革的權(quán)威性、合法性。這顯然符合日本資源依賴進口、九大區(qū)域電網(wǎng)之間不存在資源優(yōu)化配置的特點。

其次，所謂“定量”也就是在改革時堅持從事實、數(shù)據(jù)出發(fā)。業(yè)內(nèi)普遍評價，日本是目前唯一對電力改革的各種模式做過量化分析的國家，在討論日本電力改革時，日本電力中央研究所對電力公司垂直一體化體制的經(jīng)濟效益進行過定量分析。結(jié)果表明，相對于廠商分離體制，發(fā)送電配售一體化體制可以節(jié)省4%-14%的費用(家庭電力公司平均為9%)，這一量化分析結(jié)果在日本選擇電力改革方向時起到重要的決策參考作用。

同時，日本的電力改革也是電力法與時俱進的過程。1991年至2002年，日本就對1947年制定的《禁止壟斷法》進行了一系列大修改，被視為屬于自然壟斷行業(yè)的鐵路、電力、燃氣、通信等行業(yè)引入了競爭機制。在這一大背景下，日本又對《電力事業(yè)法》進行了3次修改，這一切努力都讓電力市場化改革不斷地深入。