積極有序開發(fā)水電，這是國務院辦公廳發(fā)布的《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中對我國水電開發(fā)思路的表述。

雖然我國是水能資源大國，但相對于發(fā)達國家而言，我國水能開發(fā)利用程度較低，一些經(jīng)濟發(fā)達國家水能資源開發(fā)已基本完畢，如瑞士、法國開發(fā)程度達到97%，西班牙、意大利達到96%，日本達到84%，美國達到73%。

水能是清潔的可再生能源，具有技術成熟、成本低廉、運行靈活的特點，世界各國都把水電發(fā)展放在能源建設的優(yōu)先位置。從經(jīng)濟發(fā)達國家發(fā)展歷程來看，電力建設優(yōu)先選擇水能資源開發(fā)，待水電開發(fā)到一定程度后，才轉(zhuǎn)向大規(guī)模開發(fā)其他能源資源。那么，哪些因素制約了我國的水電開發(fā)呢?

核準受限

“十一五”期間，我國水電的審批由于諸多因素的影響，100萬千瓦以上的機組基本停批。在這樣的背景之下，“十一五”期間國內(nèi)的水電項目核準容量不足2000萬千瓦，而按照原規(guī)劃，水電核準裝機容量應在7000萬千瓦。

根據(jù)2014年全國能源工作會議的部署，將加快金沙江、瀾滄江、大渡河、雅礱江等大型水電基地建設。積極開發(fā)水電仍然是主基調(diào)，全年計劃新核準水電2000萬千瓦。

但數(shù)據(jù)顯示，去年，我國水電的核準數(shù)量創(chuàng)歷史新低，常規(guī)水電為422萬千瓦，抽水蓄能60萬千瓦。“十二五”以來，常規(guī)水電核準開工規(guī)模不足規(guī)劃目標的四分之一。

近日，財政部發(fā)布了《關于大型水電企業(yè)增值稅政策的通知》。通知稱，裝機容量超過100萬千瓦的水力發(fā)電站(含抽水蓄能電站)銷售自產(chǎn)電力產(chǎn)品，自2013年1月1日至2015年12月31日，對其增值稅實際稅負超過8%的部分實行即征即退政策;自2016年1月1日至2017年12月31日，對其增值稅實際稅負超過12%的部分實行即征即退政策。 財政部表示，這一政策是為了支持水電行業(yè)發(fā)展，統(tǒng)一和規(guī)范大型水電企業(yè)增值稅政策所作出的優(yōu)惠。據(jù)了解，這也是繼今年國家發(fā)展改革委出臺完善水電價格形成新機制政策后，水電行業(yè)的又一利好消息。國家發(fā)展改革委、財政部出臺的這些利好消息，讓人們對水電核準加速有了更多的期待。

環(huán)保博弈

在去年的全國兩會上，怒江水電開發(fā)問題又一次成為社會各界關注焦點。

怒江水電開發(fā)的爭論已持續(xù)10年之久，怒江爭論亦被外界稱為我國乃至全球水電開發(fā)與環(huán)保博弈的典型案例。而隨著《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》將怒江列入即將啟動的水電開發(fā)流域范圍，或?qū)檫@一爭論畫上句號。根據(jù)規(guī)劃，“十二五”期間，我國將全面推進金沙江中下游、瀾滄江中下游、雅礱江、大渡河、黃河上游、雅魯藏布江中游水電基地建設，有序啟動金沙江上游、瀾滄江上游、怒江水電基地建設，優(yōu)化開發(fā)閩浙贛、東北、湘西水電基地，基本建成長江上游、南盤江紅水河、烏江水電基地。

因環(huán)保問題爭論而導致擱淺的水電項目并不只怒江一個。

客觀地看問題，我們既應看到建壩和水電開發(fā)的正面貢獻，包括對生態(tài)環(huán)境的巨大貢獻，也應看到其一定程度上的負面影響，如對魚類、景觀、文物、珍稀物種、地質(zhì)災害、局地氣候等方面的不利影響。對不利的方面如何減免、如何保護、如何補償，要做綜合的考量，趨利避害，走出水電與環(huán)境友好發(fā)展的路子。

中國水力發(fā)電工程學會副秘書長張博庭這樣看待環(huán)保博弈，他說，一個國家環(huán)保的實際效果與科學發(fā)展水平，應該是相輔相成的。隨著人類文明的不斷進步，有效的生態(tài)環(huán)境保護只能依靠科學發(fā)展。

在怒江水電開發(fā)問題上，也不會例外。

移民難關

水利水電工程建設的最大難題是建 設征地移民，被稱為“天下第一難事”。一是征地難，因其永久征地及臨時占地總面積大;二是安置難，搬遷人口進集鎮(zhèn)的容量非常有限;三是建設難，要遷建集鎮(zhèn)、公路、大中型橋梁及輸變電、通信等大量專項設施，有時還需搬遷部分企業(yè)，投資大;四是穩(wěn)定難，要面對移民留戀故鄉(xiāng)的情感障礙，還要面對搬遷安置過程中產(chǎn)生的各種利益矛盾和沖突;五是要求高，移民安置既是工程問題，更是社會和政治問題，不僅要確保移民過程中的社會穩(wěn)定，還要確保搬遷安置后移民的生活不低于原有水平，并要通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)搬得出、穩(wěn)得住、能致富的目標。

在一定程度上，移民的進度決定了工程建設的進度，在水電建設史上，主體工程完工后坐等移民工程驗收而延長工期的情況并不鮮見;另外，移民安置的投資影響和制約工程的總投資，由于移民安置延期和移民投資失控而大幅增加工程總投資，歷來是水電工程建設難以克服的問題。 在國務院471號令所規(guī)范的移民機制框架下，地方政府是移民安置的“工作主體、責任主體和實施主體”，起著十分重要的作用。但如果業(yè)主缺位，不僅難題難于化解，而且工程進度和投資的壓力就會轉(zhuǎn)化為業(yè)主的雙重損失，無法實現(xiàn)投資目標。因此，項目業(yè)主不能因為政府承擔“三個主體責任”而被動工作，不越位但決不能缺位，必須以投資者的身份主動配合、深度參與，甚至在一些方面和環(huán)節(jié)上起主導作用、引領作用。

鑒于這些，項目業(yè)主在前期工作中要積極參與抓建設征地區(qū)實物調(diào)查、抓土地預審和先行用地、抓移民安置規(guī)劃大綱和制定移民安置規(guī)劃;在實施階段抓移民安置現(xiàn)場設計、抓移民綜合監(jiān)理監(jiān)評、抓移民安置協(xié)議的簽訂、抓移民安置資金籌措、抓重大事項的協(xié)調(diào)配合、抓移民搬遷安置中具體問題的協(xié)商解決、抓土地手續(xù)辦理。確保按規(guī)劃完成移民搬遷蓄水發(fā)電、有效控制移民投資、保證移民安置質(zhì)量和社會穩(wěn)定的成果。