改革開放前30年，政府用比較低的能源和環(huán)境成本換來(lái)快速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和能源普遍服務(wù)（如村村通電），但是為增長(zhǎng)付出了巨大的環(huán)境代價(jià)?，F(xiàn)階段政府開始環(huán)境治理，則需要通過(guò)改革，逐步退出能源補(bǔ)貼，整體推高能源成本。

能源補(bǔ)貼是一個(gè)全球性（尤其在發(fā)展中國(guó)家）問(wèn)題。據(jù)國(guó)際能源署報(bào)告，2012年全球能源補(bǔ)貼達(dá)5440億美元，其中對(duì)石油的補(bǔ)貼超過(guò)了一半，對(duì)可再生能源補(bǔ)貼為1010億美元。能源補(bǔ)貼（特別是對(duì)化石能源的補(bǔ)貼）通常會(huì)造成低效甚至無(wú)效的能源使用，導(dǎo)致能源過(guò)度消費(fèi)和環(huán)境污染。無(wú)論發(fā)展中國(guó)家或者發(fā)達(dá)國(guó)家，退出能源補(bǔ)貼都很困難。2009年G20金融首腦峰會(huì)在美國(guó)匹茲堡舉行，參會(huì)各國(guó)代表承諾逐步退出化石能源補(bǔ)貼。會(huì)后建立了政府間工作組，協(xié)調(diào)具體退出能源補(bǔ)貼機(jī)制。幾年過(guò)去了，并未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

一般來(lái)說(shuō)，一個(gè)國(guó)家的能源發(fā)展通常需要支持三個(gè)可能互相矛盾的基本目標(biāo)，即支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、提供能源普遍服務(wù)和保障環(huán)境可持續(xù)。這里面矛盾的核心在于能源成本水平，也就是說(shuō)支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、提供能源普遍服務(wù)需要比較低的能源和環(huán)境成本；而保障環(huán)境可持續(xù)則需要比較高的能源和環(huán)境成本。不同國(guó)家的政府，由于資源稟賦、社會(huì)制度、政策理念等不同，會(huì)推行不同的能源補(bǔ)貼方式和補(bǔ)貼程度。對(duì)環(huán)境可持續(xù)關(guān)注程度越高，化石能源補(bǔ)貼越低，而可再生清潔能源補(bǔ)貼會(huì)越高。

同一個(gè)國(guó)家，在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，也需要強(qiáng)調(diào)或偏向某個(gè)能源目標(biāo)，采用不同的能源補(bǔ)貼方式和補(bǔ)貼程度。在發(fā)展初期，政府可能更注重能源支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和提供能源普遍服務(wù)，而忽略保障環(huán)境可持續(xù)，具體的表現(xiàn)就是通過(guò)能源補(bǔ)貼，壓低能源以及相關(guān)環(huán)境成本；當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入比較高的收入階段，則開始關(guān)注保障環(huán)境可持續(xù)，此時(shí)會(huì)進(jìn)行能源價(jià)格改革，提高能源和環(huán)境成本，逐步退出化石能源補(bǔ)貼。

解決能源補(bǔ)貼問(wèn)題涉及兩個(gè)方面：一是如何定義能源補(bǔ)貼；二是如何改革能源價(jià)格機(jī)制，有利于逐步退出能源補(bǔ)貼。

如何定義能源補(bǔ)貼？傳統(tǒng)的能源補(bǔ)貼定義是“經(jīng)濟(jì)價(jià)格”與“現(xiàn)行價(jià)格”之差?，F(xiàn)實(shí)中“經(jīng)濟(jì)價(jià)格”由于市場(chǎng)扭曲而難以觀察，所以通常采用影子價(jià)格、支付意愿等作為替代。因此同一個(gè)能源品種的補(bǔ)貼，估計(jì)出來(lái)的補(bǔ)貼數(shù)字通常差異比較大。此外，這個(gè)定義也是有爭(zhēng)議的，由于能源代際問(wèn)題和環(huán)境影響未知性，以及能源價(jià)格的滯后性，即使是“經(jīng)濟(jì)價(jià)格”也無(wú)法真正反映能源稀缺和環(huán)境成本。所以，取消據(jù)此定義得出來(lái)的能源補(bǔ)貼是否就會(huì)福利最大化，還是會(huì)有爭(zhēng)議。

如果政府能夠知道并且能全面考慮到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各種目標(biāo)和約束（包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、能源普遍服務(wù)以及環(huán)境可持續(xù)三大目標(biāo)），可以求解出一個(gè)平衡三個(gè)目標(biāo)的最優(yōu)價(jià)財(cái)稅體系。這里所謂最優(yōu)價(jià)財(cái)稅體系可以定義為：通過(guò)一定時(shí)期的價(jià)稅財(cái)體系設(shè)計(jì)，使得三大目標(biāo)的綜合福利最大化，或者成本最小化。以此得出一個(gè)平衡三大目標(biāo)的“最優(yōu)價(jià)格”，這個(gè)“最優(yōu)價(jià)格”包含“有效能源補(bǔ)貼”，即“經(jīng)濟(jì)價(jià)格”和“最優(yōu)價(jià)格”之間的部分。“有效能源補(bǔ)貼”以外的補(bǔ)貼部分就是“無(wú)效補(bǔ)貼”，是應(yīng)該要努力取消的。當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)中計(jì)算“有效能源補(bǔ)貼”的難點(diǎn)在于如何量化目標(biāo)函數(shù)和約束條件。

由于市場(chǎng)存在扭曲，“最優(yōu)價(jià)格”往往是政府自認(rèn)為的最優(yōu)。一般而言，發(fā)達(dá)國(guó)家市場(chǎng)化水平比較高，其“最優(yōu)價(jià)格”比較接近理論上的最優(yōu)，而發(fā)展中國(guó)家市場(chǎng)化水平比較低，競(jìng)爭(zhēng)不充分，市場(chǎng)扭曲可能會(huì)使得“最優(yōu)價(jià)格”遠(yuǎn)離最優(yōu)。因此就存在如何更加接近最優(yōu)的問(wèn)題，也就是政府如何參與能源市場(chǎng)和如何設(shè)計(jì)最優(yōu)價(jià)稅財(cái)體系的問(wèn)題。一般來(lái)說(shuō)，政府可以通過(guò)價(jià)財(cái)稅體系設(shè)計(jì)來(lái)平衡能源發(fā)展的三大基本目標(biāo)，具體說(shuō)，就是采用何種能源定價(jià)方式和能源補(bǔ)貼方式以及補(bǔ)貼程度。發(fā)達(dá)國(guó)家一般采用能源市場(chǎng)定價(jià)，政府充分利用財(cái)稅（補(bǔ)貼）進(jìn)行能源干預(yù)和價(jià)格監(jiān)管，而發(fā)展中國(guó)家一般采用成本加成定價(jià)，直接將價(jià)格壓制在市場(chǎng)價(jià)格之下，通過(guò)定價(jià)對(duì)能源進(jìn)行補(bǔ)貼，壓低能源作為要素投入的價(jià)格。

如果“有效能源補(bǔ)貼”可以確立能源補(bǔ)貼存在的合理性，也就決定了發(fā)展中國(guó)家允許的能源補(bǔ)貼一般會(huì)比發(fā)達(dá)國(guó)家高得多。這樣，要得出一個(gè)全球性的退出能源補(bǔ)貼機(jī)制，是不太可能的，各國(guó)對(duì)能源補(bǔ)貼的定義和衡量能源補(bǔ)貼幅度的認(rèn)定都不同，這終將影響最終退出能源補(bǔ)貼的成效。

對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，現(xiàn)階段可行的做法是，政府通過(guò)改革，以正確方式參與能源市場(chǎng)，比如，改革政府成本加成定價(jià)，采用能源市場(chǎng)化定價(jià)，通過(guò)財(cái)稅（補(bǔ)貼）設(shè)計(jì)干預(yù)能源市場(chǎng)等。同時(shí)，將政府干預(yù)范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)，提高補(bǔ)貼機(jī)制的透明度和接受社會(huì)監(jiān)督的可行性等。通過(guò)透明合理的能源補(bǔ)貼設(shè)計(jì)逐步朝著退出的方向邁進(jìn)。