2006年以來，大型水電項目核準基本停滯，2008電力裝機中水電占比已下滑至20.6％，水電開發(fā)陷入困局。究竟應該如何認識水電開發(fā)？新的歷史形勢下如何破解水電困局？這不僅是擺在水電業(yè)者面前的嚴峻課題，更是擺在國家政策掌控者面前的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

　　我國水電開發(fā)的總體狀況

　　我國水力資源世界第一。據最近一次普查結果，我國大陸水電理論蘊藏裝機容量為6.94億千瓦，年發(fā)電量6.083萬億千瓦時；技術可開發(fā)容量為5.42億千瓦，年發(fā)電量為2.47萬億千瓦時；經濟可開發(fā)容量為4.02億千瓦，年發(fā)電量為1.75萬億千瓦時。自2002年開始，我國水電裝機已躍居世界第一，到2008年底，水電裝機達1.72億千瓦。2008年水電發(fā)電量5633億千瓦時，占當年全球水電發(fā)電量的18.5％。
　　
　　從水電投產規(guī)模及近年來的建設運行水平來看，我國已當之無愧成為世界頭號水電強國。一是我國形成了完整的水電產業(yè)體系，培育了高素質的水電技術和管理隊伍。形成了力量強大的水電設計機構、施工承包單位、裝備制造商、開發(fā)運行商，具備功能完整、知識產權自主、品牌卓越的產業(yè)體系。二是我國水電開發(fā)運行技術水平處于世界領先地位。上世紀70年代初首座裝機過百萬千瓦的劉家峽水電站投產，80年代葛洲壩電站投產，90年代隔河巖、漫灣等五朵金花相繼投產，我國水電技術水平不斷攀升。以三峽工程的成功建設和運行為突出標志，我國水電開發(fā)運行技術水平世界領先，水電成為我國為數不多的處于世界領
先水平的行業(yè)。我國的高壩建設技術、混凝土快速施工技術、泄洪消能技術、地下洞群建設技術、高邊坡及基礎處理技術、巨型金屬結構制作和安裝技術、大型水輪發(fā)電機組設計制造安裝技術均屬世界先進或領先水平。三是我國建立了市場化導向的投融資體制與工程建設組織機制。水電是我國最早引入市場經濟辦法的行業(yè)之一。以上世紀80年代初魯布革水電站為起點，水電建設引進世界銀行資金，逐步建立健全招投標制、建設監(jiān)理制、合同管理制、項目法人負責制，提升了水電組織效率。水電投融資領域改革不斷深化，投資主體多元化，水電開發(fā)項目融資持續(xù)創(chuàng)新，尤其是三峽工程發(fā)行債券和股票，實現(xiàn)了與資本市場的有效對
接，水電開發(fā)擺脫了資金制約瓶頸。
　　
　　我國水電開發(fā)取得了輝煌的成績，也面臨不少問題。首先，水電開發(fā)程度依然嚴重不足。以年發(fā)電量計算，到2008年底我國水電資源的技術開發(fā)程度僅為22.77％，這與發(fā)達國家70％~90％的開發(fā)水平差距較大。其次，水電開發(fā)面臨新的瓶頸。移民安置、生態(tài)環(huán)保、地質災害一定程度上成為阻擋水電發(fā)展的三座大山。再次，水電開發(fā)存在過度市場化的傾向。水電開發(fā)是對水資源諸多功能中一種功能的開發(fā)，需要統(tǒng)籌兼顧防洪、航運、旅游、供水、生態(tài)等多種功能，流域開發(fā)應走綜合效益開發(fā)梯級統(tǒng)籌開發(fā)的路子。然而目前的現(xiàn)實情況是，過于在水電開發(fā)領域引進多元主體競爭，過于注重水電站的經濟效益，割裂
了水電流域開發(fā)的完整性。
　　
　　總的來講，我國水電開發(fā)成就輝煌，完全具備進一步提高開發(fā)程度的市場基礎、資源基礎、物質基礎、資金基礎、技術基礎。但目前國家能源戰(zhàn)略中水電優(yōu)先開發(fā)的戰(zhàn)略地位受到嚴重挑戰(zhàn)，水電開發(fā)遇到移民等新的制約因素，對水電開發(fā)的政策層面認識、行業(yè)內部認識、社會公眾認識都存在嚴重偏差和混亂。

　　從國家戰(zhàn)略高度認識水電開發(fā)

　　水電在我國能源結構中占有舉足輕重的地位，這是我國的基本國情，是我國實現(xiàn)經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的基礎背景。其實遠不止如此簡單，水電開發(fā)是我國水資源開發(fā)利用戰(zhàn)略與能源戰(zhàn)略的交集，是我國應對氣候變化戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的關鍵抓手。
　　
　　從國家水資源戰(zhàn)略角度看，水電開發(fā)是促進水資源綜合利用和保護的重要載體。同能源安全一樣，水資源安全是關系到國家安全的重大問題。21世紀水資源正在變成一種寶貴的稀缺資源，水資源已成為關系到國家經濟、社會可持續(xù)發(fā)展和長治久安的重大戰(zhàn)略問題。水電開發(fā)是對水資源功能的清潔開發(fā)利用，利用水的勢能而并不耗費水量。同時，水電開發(fā)具有巨大的經濟效益，往往可以水電開發(fā)為載體促進水資源的綜合利用開發(fā)與保護。尤其是在大江大河上，一座水電站就是一個水利樞紐，可以起到控制洪水、改善航運、調劑供水等多重功能。2009年8月水利部在北京主持召開金沙江干流綜合規(guī)劃專家審查會，除了強調
金沙江是我國重要的水電基地外（經濟技術可開發(fā)年發(fā)電量近6000億千瓦時），同時指出金沙江是南水北調西線及滇中調水工程的水源地；金沙江汛期洪水總量占宜昌以上長江洪水總量的三分之一，金沙江梯級開發(fā)配合三峽水庫運用，可進一步提高長江中下游的防洪標準，減少分蓄洪區(qū)的運用。因此，在金沙江及其他水電富集地區(qū)建庫筑壩，決不僅僅是發(fā)電，同時是對水資源的綜合利用與保護，對促進區(qū)域經濟社會發(fā)展和國家整體水資源戰(zhàn)略安全均具有極其重要的戰(zhàn)略
價值。
　　
　　從國家能源戰(zhàn)略角度看，水電是我國從高污染化石燃料轉向清潔可再生能源過渡階段無可替代的獨特能源形式。在我國能源剩余可采儲量中，原煤占51.4％、水力資源（按使用100年計算）占44.6％、原油和天然氣僅約4％。煤炭和水電作為我國主導能源形式在相當長一段期限內不會改變。以目前的消費水平，我國現(xiàn)在煤炭探明儲量也就可以消費幾十年。所以，要盡早盡可能多地開發(fā)利用水電，增加電力供應總量，保障能源供應安全。另外，當前處于由化石能源向可再生新能源轉變階段，開發(fā)清潔能源，提高能源效率，促進節(jié)約能源，減少排放，是各國能源戰(zhàn)略共同的目標。從目前情況看，風能、太陽能的能量密
度低，價格昂貴，還存在大范圍并網技術難題和可能的生態(tài)環(huán)保問題，以更清潔的形式開發(fā)煤電、水電及核電在相當長的時間內依然占主導地位。中國過多利用煤炭壓力會越來越大；核電的發(fā)展也受到鈾資源的限制。因此，在這個轉折期間，技術成熟成本低廉的水電具有不可替代的作用。
　　
　　從應對全球氣候變化的國家戰(zhàn)略角度看，水電開發(fā)是實現(xiàn)溫室氣體減排的王牌。1979年在日內瓦召開第一屆世界氣候大會以來，全球對氣候變化的影響越來越重視。我國是二氧化碳排放最多的國家，我們必須認識到氣候變化問題已演變成敏感的國際政治經濟問題，向中國提出溫室氣體減排的量化要求恐怕只是時間問題。在這種形勢下，利用清潔的水力發(fā)電無疑是中國減少溫室氣體排放的一種明智選擇。歐美發(fā)達國家水能資源已基本開發(fā)殆盡，在是否把水電作為有效的溫室氣體減排措施的問題上各國戰(zhàn)略利益是不一致的。在這個問題上我們必須足夠清醒，不能簡單地跟著發(fā)達國家的水電政策走，而應旗幟鮮明地認可水電的
清潔可再生零溫室氣體排放的客觀特性，爭取將水電作為減排抓手。折合成原煤計算，目前我國已開發(fā)利用的水能還不到3億噸／年，而我國的水能技術可開發(fā)量約為13億噸／年。根據國家《可再生能源中長期規(guī)劃》，到2020年，可再生能源的比例要達到15％，其中水電要從2008年的1.7億千瓦增長到3億千瓦，當前技術水平下，水電無疑是我國實現(xiàn)碳減排的最有效清潔能源措施。
　　
　　從國家區(qū)域經濟發(fā)展戰(zhàn)略角度看，水電開發(fā)是我國經濟自東向西梯度發(fā)展實施西部開發(fā)戰(zhàn)略的重要手段。我國水電資源90％以上集中在京廣鐵路以西，云南、四川、西藏、貴州等西部12個省份水電資源約占全國的79.3％。發(fā)達國家的經驗證明，流域水電開發(fā)往往會帶來所在偏遠區(qū)域經濟社會的全面發(fā)展。這是因為水電屬于資本密集型產業(yè)，產業(yè)鏈長，影響面寬，可以起到啟動落后地區(qū)經濟發(fā)展的龍頭作用。由于我國西部水電所在地大都是經濟落后地區(qū)，其開發(fā)不僅僅是工程開發(fā)，實際上通過移民等行為可實現(xiàn)社會系統(tǒng)的再造，可以為該地區(qū)引進資金、引進技術、引進人才，促進當地觀念提升、文化進步和產業(yè)發(fā)展。
以水能資源的綜合開發(fā)利用為紐帶，將西部潛在的水電資源優(yōu)勢轉化為現(xiàn)實的經濟優(yōu)勢，實現(xiàn)水能資源的綜合開發(fā)利用與區(qū)域經濟社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境治理保護相結合，可極大地促進西部經濟發(fā)展。

　　尊重客觀規(guī)律
　　
　　切實轉變水電開發(fā)方式

　　水電開發(fā)投資巨大，籌建、建設、運行周期長，影響面廣，因此，水電開發(fā)是復雜的系統(tǒng)工程。要科學地開發(fā)水電，必須掌握其內在規(guī)律。
　　
　　第一，必須尊重水電流域開發(fā)規(guī)律。一條河流的水電開發(fā)，應服從流域開發(fā)的基本規(guī)律，高度重視全流域的規(guī)劃和布局，通過科學合理配置，實現(xiàn)整個流域的最佳資源開發(fā)。在流域開發(fā)方式上，一般采用龍頭水庫、支流控制、梯級開發(fā)的做法。開發(fā)主體上，一條河流一般都會由一個主體統(tǒng)一開發(fā)。這是因為流域具有內在的整體性，河流水文狀況有天然的上下游連續(xù)性，一條河流上水電項目的運營有其固有的相互關聯(lián)性。不重視流域水電規(guī)劃，甚至將一條河流切割進行開發(fā)的做法，必然會造成不同的項目規(guī)劃、建設、運行主體的個別本位主義，從而嚴重影響河流的流域整體利益，造成水能資源的浪費。
　　
　　第二，必須尊重水電公共產品屬性規(guī)律。水電是一個國家或地區(qū)的基礎性自然資源、社會性公共資源、戰(zhàn)略性經濟資源。水電具有共有共建共享的特性，是屬于公眾的資源。水電開發(fā)外部性強，既有正的外部性，如水電開發(fā)帶來防洪效益；同時也有負的外部性，如水電開發(fā)造成水庫中水流速變緩，影響水體自凈能力。如果認可水電的公共產品屬性和一定的公益屬性，就應該按主要由政府提供公共產品的規(guī)律辦事。特別是對大江大河，其水電開發(fā)權不宜完全推向市場。認識到水電公共產品屬性，政府就應嚴格加強水電開發(fā)和投運的監(jiān)管，讓利益相關者對水電開發(fā)具有合適的話語權和利益表達機制，讓資源所在地居民分享水電開
發(fā)的經濟效益。
　　
　　第三，必須尊重水電綜合開發(fā)規(guī)律。所謂綜合開發(fā)，就是指開發(fā)水電項目時，必須要當成水資源項目進行綜合開發(fā)，統(tǒng)籌兼顧防洪、供水、生態(tài)環(huán)境、航運等方面的需求。由于只有將水能資源轉化為電力才可帶來可觀的經濟收益，以電養(yǎng)水、以電養(yǎng)航基本上是世界通例，即由水電承擔項目其他功能的成本。因此，在水電項目的規(guī)劃、前期、實施、運行各個階段，都應注重水資源的綜合保護與利用，使得水電項目產生必要的可能的正外部性。
　　
　　第四，必須尊重水電基建規(guī)律。水電開發(fā)屬大型基礎設施建設，必須遵循基建程序。大體來講，水電開發(fā)分項目規(guī)劃、項目前期、項目實施、項目運行四個階段。在項目規(guī)劃和前期階段，要在流域規(guī)劃框架內，進行項目全面的地質調查、社會調查、生態(tài)環(huán)境調查、市場預測、規(guī)劃設計、地質勘探、設計方案、科學試驗、移民規(guī)劃，提出可行性和必要性的論證，最終完成決策審批程序，這一歷程往往要數年乃至上十年。水電開發(fā)必須遵循這一客觀規(guī)律。如果項目選擇和前期工作周期過短，投入力量不足，就會造成設計質量下降、科研論證不到位、決策失誤的現(xiàn)象，從而對項目實施和投運帶來負面影響乃至災難性后果。
　　
　　尊重水電開發(fā)的客觀規(guī)律，就要堅持以全面協(xié)調可持續(xù)、以人為本的科學發(fā)展觀為指導，切實轉變水電開發(fā)方式，從以水電功能為優(yōu)先的規(guī)劃開發(fā)向包括水電功能的綜合效益最大化的規(guī)劃開發(fā)轉變；從單純重視建設過程本身向同等重視前期、建設、運營轉變；從以樞紐工程建設為重心向更加重視移民規(guī)劃、安置、發(fā)展及生態(tài)環(huán)境保護恢復轉變；從過度強調多元投資主體分割開發(fā)向統(tǒng)一主體進行流域完整開發(fā)轉變。最根本的是要轉變觀念，樹立正確的水電開發(fā)決策觀、利益觀、安全觀。在決策原則上，從傳統(tǒng)上只重視從技術上可行和經濟上合理，到還要重視社會可接受度和環(huán)境生態(tài)承載力；在利益分配上，從傳統(tǒng)上只重視產權
投資主體的利益，到要足夠尊重移民及項目所在區(qū)域的主體性，給予利益相關者合理的利益補償和利益分享；在建設運行上，從傳統(tǒng)上只重視工程安全、生產安全，到還要重視綜合功能安全、生態(tài)安全，尤其要重視受影響區(qū)域人民的心理安全和生計安全。

　　促進中國水電開發(fā)的政策選擇

　　1.加強研究、宣傳、立法，制定國家水電開發(fā)規(guī)劃，果斷確認水電可再生清潔能源屬性，恢復優(yōu)先大力開發(fā)水電的戰(zhàn)略地位。國家要組織力量加大對水電開發(fā)的宏觀研究，找準水電在國家應對氣候變化戰(zhàn)略、水資源安全戰(zhàn)略、能源安全戰(zhàn)略、西部大開發(fā)戰(zhàn)略中的定位，引導公眾對水電開發(fā)具有全面、客觀的正確認識。同時，要制定國家層面的水電發(fā)展規(guī)劃，明確國家水電開發(fā)戰(zhàn)略，從指導思想上回歸優(yōu)先大力開發(fā)水電?？煽紤]由立法機構專門制定水電開發(fā)法律法規(guī)，或是針對大型流域開發(fā)專門立法，對水電開發(fā)涉及的主要法律關系予以規(guī)范。
　　
　　2.制定中國水電可持續(xù)開發(fā)的規(guī)則標準，實施水電特許權制度和可持續(xù)性認證制度。水電開發(fā)有必要制定開發(fā)的規(guī)則標準，從而使政府決策管理部門、開發(fā)商、金融投資機構、非政府組織、所在地域有一個共同的對話平臺。目前世界水電協(xié)會（ＩＨＡ）正在制定水電開發(fā)可持續(xù)性評價導則，從水電項目生命周期的戰(zhàn)略評估、項目準備、項目實施、項目運行四個階段找出可持續(xù)性關鍵影響因素并予以評估。我國應從自身實際出發(fā)，以水電開發(fā)可持續(xù)性評價為基礎，建立自身的行業(yè)開發(fā)標準，實施特許權制度和認證評估制度。
　　
　　3.優(yōu)化水電開發(fā)體制機制，重點理順流域規(guī)劃體制、水電開發(fā)決策審批體制、水電投資建設運營體制。對有條件進行流域開發(fā)的江河，應在科學進行環(huán)境影響評價的基礎上，加緊做好能源、水利、環(huán)保、經濟、社會等多重效益共贏發(fā)展的綜合規(guī)劃。國家應就流域規(guī)劃的編制、審核、批準建立具體的規(guī)章，明確相關部委的職能。規(guī)劃前期工作費用宜由政府資金保障，待明確開發(fā)主體后予以補償收回。流域規(guī)劃部門與項目審批部門不能完全脫節(jié)，至少大江大河應該由水行政管理部門與計劃管理部門共同審批。重要流域的水電開發(fā)必須統(tǒng)籌規(guī)劃，充分論證，并嚴格劃定國家與地方的審批權限。即使小江小河的水電開發(fā)，也要根據
其影響大小進一步完善審批機制。在流域開發(fā)方式上，要堅持和完善水電流域滾動開發(fā)機制，遵循流域、梯級、滾動、綜合開發(fā)的方針。原則上應該做到一條河流一個水電開發(fā)主體。投資多元化體現(xiàn)在可由多家持股特定的流域開發(fā)主體，而不應強調在項目層面搞多個投資主體，甚至同一河段的不同項目授予不同開發(fā)主體開發(fā)。
　　
　　4.健全移民工作、生態(tài)環(huán)保工作及區(qū)域經濟協(xié)同發(fā)展的制度安排，建立利益共享機制。開拓水電開發(fā)新局面，必須改變舊的思維模式與工作機制，把水電開發(fā)與河流山川生態(tài)保護、庫區(qū)經濟發(fā)展、提高人民生活質量更好結合起來。要認真做好移民規(guī)劃和生態(tài)規(guī)劃工作，走“先移民后工程”和工程投運與生態(tài)恢復并重的道路，水電開發(fā)帶來的經濟財富由開發(fā)主體、移民、當地政府等有關群體合理共享。只有建立有效的工作機制和利益分配機制，創(chuàng)新工作機制（如移民工作可考慮建立國家層面的移民綜合管理機構，具體工作依靠地方政府，移民費用由業(yè)主負責，實行移民業(yè)主監(jiān)理制），調動地方政府、移民、開發(fā)主體三個方面
的積極性，才可能打破水電困局，實現(xiàn)共贏。
　　
　　5.優(yōu)化水電開發(fā)政策環(huán)境。加強水電開發(fā)的規(guī)劃前期工作和核準工作，改進核準方式。對嚴格審定的流域規(guī)劃框架內項目，可給予項目準備和開工一定的靈活性。國家應抓緊出臺專門的水力發(fā)電促進辦法，明確水電享受可再生能源優(yōu)惠電價政策，明確將三峽電站所享受的增值稅政策推廣至所有水電站，建立庫區(qū)基金及水資源費用于流域經濟社會發(fā)展的財政轉移支付機制。在明確水電肩負促進當地經濟社會發(fā)展的法定義務后，應給西部水電優(yōu)先提供長期國債和低息政策性貸款，提高西電東送的電價，從而實現(xiàn)東部支持西部、國家縮小地區(qū)發(fā)展差距的戰(zhàn)略目標。應實行豐枯峰谷電價，鼓勵建設具有調節(jié)能力的電站或抽水蓄能電
站。要明確水電的調度政策，理順大型水電工程水利調度、生態(tài)調度、電力調度、航運調度的相互關系，理順業(yè)已形成上下游不同產權主體電站之間的調度協(xié)同關系。
　　
　　6.優(yōu)化水電產業(yè)組織體系。逐步理順現(xiàn)有的水電開發(fā)產業(yè)格局，做到行業(yè)相對歸口、國有資本主導、流域統(tǒng)籌開發(fā)。我國目前的水電行政管理多頭，水利部門管流域規(guī)劃，發(fā)展改革委管項目審批，電力監(jiān)管部門管大壩安全。現(xiàn)有水電行業(yè)性協(xié)會組織權威性代表性有限。應考慮水電行政管理職能相對歸口或協(xié)同，建立權威層次高、代表性廣的水電行業(yè)協(xié)會。水電開發(fā)具有很強的公共屬性，應堅持由政府主導開發(fā)，適當集中水電開發(fā)權，培育大型國有水電開發(fā)主體，水電項目的技術審查部門應具有較高的權威性。必要時可考慮賦予水電開發(fā)主體一定的行政職能，如成立流域管理局負責水行政及流域水電統(tǒng)籌開發(fā)；成立真正有利益相關方參加的流域管理委員會協(xié)調相關利益。（作者為中國長江電力股份有限公司財務總監(jiān)）