李克強履新，在首個記者招待會上發(fā)出狠話，改革已經(jīng)進入深水區(qū)，現(xiàn)在觸動利益往往比觸及靈魂還難。但是，再深的水我們也得趟，因為別無選擇，它關乎國家的命運、民族的前途……李克強的話對于電力行業(yè)而言，意味著進入深水區(qū)的電力體制改革也將重啟。

這一點其實早有端倪……

2012年上半年，時任國務院副總理的李克強曾就電力改革批示，強調要保證能源長期穩(wěn)定供應，電力市場化改革是必然選擇，并要求有關部門認真研究頂層設計和重點推進方案。此后，多份有關如何重啟電力體制改革的研究報告出臺，分別來自國務院研究室、國家能源局規(guī)劃司、國家電力監(jiān)管委員會（下稱電監(jiān)會）市場監(jiān)管部等。

2012年年中，李克強再次對其中一份呼吁啟動第二輪電力改革以解決當前能源領域突出矛盾的報告做出批示，明確提出重啟電改，報告轉至相關部門。

2013年兩會前，在有關新一輪機構改革方案的討論中已涉及到電力體制改革。接近方案設計者的消息人士透露，大能源部或能源委的方案雖然沒有出現(xiàn)在最后的機構改革方案中，但決策者正醞釀通過分拆壟斷的國家電網(wǎng)公司，推動新一輪電力體制改革。初步設計是將國家電網(wǎng)公司一拆為五，改革有望在全國“兩會”之后啟動。

不徹底的電改

改革進入深水區(qū)往往是因為觸動了利益格局。電力體制改革可以稱之為中國改革開放以來進展最緩慢、改革阻力最大、牽涉各方利益最復雜的體制改革，電力產(chǎn)業(yè)市場化改革是一個十分復雜的過程，改革既可能獲得巨大收益，又潛伏著各種風險。

中國最早開始電力體制改革是在2002年，2012年是中國開展電力改革的十周年。

十年前的2002年，在時任國務院總理朱镕基的推動下，國務院發(fā)布《中國電力體制改革方案》（業(yè)內簡稱五號文件），啟動了以市場化為方向的改革。

說到電改，國家發(fā)改委原副主任、國家能源局原局長張國寶還專門寫過一篇文章講到這個故事：

曾培炎同志在《西部大開發(fā)決策回顧》一書里面回憶說，電力體制改革的主要背景是二灘(即二灘水電站，位于四川省境內)棄水，還有就是西電東送。

2000年夏天中央政治局在北戴河召開會議。李長春同志當時任廣東省委書記，提出由于改革開放，廣東的經(jīng)濟發(fā)展迅速，缺電問題已成為制約廣東經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，要求在新的五年規(guī)劃中，為廣東新增1000萬千瓦電力。

討論中，到底是在廣東建1000萬千瓦，還是從貴州、云南向廣東送1000萬千瓦？時任國務院總理朱镕基同志極力主張：廣東不用再建這么多電廠，要搞西電東送，由貴州、云南向廣東送電1000萬千瓦，也是對西部欠發(fā)達省份的支持；并且說了：如果做不到我總理辭職，還對時任國家發(fā)展計劃委員會(下稱“國家計委”)主任曾培炎說：你這個計委主任也辭職。這個意見最后在政治局會議上達成了共識，包括江總書記也同意按照朱镕基同志這個意見辦。

以這個事情為契機，2002年國務院發(fā)布《中國電力體制改革方案》，啟動了以市場化為方向的改革。2003年走出第一步，通過對國家電力公司分拆重組，成立了國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司以及中電投、華能等五大發(fā)電公司。國家電力監(jiān)管委員會應運而生。

但是可惜的是，當年的改革只走出了第一步。擬議中的主輔分離以及東北電力市場和直購電等試點陷入僵局，電改舉步不前，原本計劃進一步完成輸配分開的國家電網(wǎng)公司坐大，在金融、電建、礦業(yè)等多個領域和海外大力擴張，逐漸成為鉗制電力市場形成的最大障礙。

十年過去，電力改革當初提出的改革方針“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價上網(wǎng)”只完成了前一半。即使對這一半的改革，業(yè)界也都一致認為不徹底：廠網(wǎng)雖分開，但原本分離的本意是在發(fā)電側展開競爭，可是由于上網(wǎng)電價和發(fā)電額度仍然控制在發(fā)改委，初衷并沒有實現(xiàn)。反而成了夾生飯；主輔分離不徹底。原目標是剝離電網(wǎng)的電站設計建設、電力裝備制造、三產(chǎn)等輔業(yè)，只保留輸配電主業(yè)?？墒菄W(wǎng)利用2008年冰災，提出的輔業(yè)重新界定，并于2009年逆向收購許繼平高兩大領先電氣制造集團。

改革的最大阻力來自于電網(wǎng)和其相關利益集團，步步為艱。一句話：不徹底、不堅決、沒觸動核心。面對一個垂直壟斷了中國輸電、配電和供電整個環(huán)節(jié)，獨享覆蓋中國國境具有完全自然壟斷屬性的高壓輸電、中低壓配電網(wǎng)絡資源，作為單一購電方向發(fā)電廠買電，作為單一賣電方向終端用戶售電的超級龐大的電網(wǎng)，歷屆政府都顯得信心不足。一個被規(guī)制企業(yè)利用規(guī)制者的自利動機進行尋租活動，使規(guī)制者成為被規(guī)制者的“俘虜”，并共同分享壟斷利潤，從而導致規(guī)制的失敗。在這樣的大環(huán)境下，電改注定無法成功。

繼續(xù)釋放“改革紅利”

借新總理履新之際，各方再度發(fā)出改革之聲。中國電力國際有限公司董事長李小琳亦在2012年初公開表示，應抓住當前有利時機，加快推進電力體制改革，當務之急是理順價格機制，將發(fā)電環(huán)節(jié)的競爭和經(jīng)濟效應，傳導到消費端。

在一年的討論之后，盡管對具體改革路徑尚有爭議，但改革的最終目標——破除垂直一體化的壟斷結構，在發(fā)電和售電環(huán)節(jié)實現(xiàn)有效競爭，同時對具有自然壟斷屬性的輸、配電網(wǎng)絡嚴格監(jiān)管，已成各界基本共識。這也是世界各國進行電力市場化改革的共同原則。

2013年3月10日，國務院機構改革啟動，其中包括重新組建國家能源局的內容。根據(jù)方案，電監(jiān)會將并入國家能源局，由國家發(fā)展和改革委員會管理。

監(jiān)管機構重組為新一輪電力體制改革帶來變數(shù)。電監(jiān)會成立原本是中國推行電力市場化改革的舉措之一，但因電改止步不前，電監(jiān)會蹉跎十年，用電監(jiān)會第一任副主席邵秉仁的話說，處于“無市場可監(jiān)管”的狀態(tài)。邵秉仁曾表示，此次機構改革提出，建立社會主義市場經(jīng)濟體系的核心是處理好政府與市場的關系。新的監(jiān)管機構應承擔起重新發(fā)動和推進電力體制改革的任務，推動中國電力市場形成。

對中國來說，繼續(xù)推進和深化壟斷行業(yè)以及國企改革，是有效釋放“改革紅利”的突破口。十年前實現(xiàn)廠網(wǎng)分開，在發(fā)電側引入競爭，曾大幅度降低發(fā)電設備和裝機的造價，但隨后電改停滯，中國電力市場遲遲未能形成，政府不得不繼續(xù)對上網(wǎng)電價和終端銷售電價實行行政管制，企業(yè)失去了繼續(xù)提升盈利水平和投資效率的動力。而電網(wǎng)在買電和售電環(huán)節(jié)的壟斷進一步扭曲了電價體系，導致中國工商業(yè)企業(yè)實際電價遠高于名義電價。

從各國電力改革的經(jīng)驗來看，如果下一步電力體制改革取得實質性突破，中國的實際電價水平有望下降，中國制造的整體競爭力將得到提升。