隨著“雙碳”戰(zhàn)略的實施，光伏行業(yè)正快速走進千行百業(yè)。其中作為主要“碳源”之一，交通運輸排放約占我國碳排放總量的10%，而采用光伏等可再生能源可以有效減少交通運輸?shù)奶寂欧牛瑥亩苿有袠I(yè)的綠色低碳轉(zhuǎn)型。由此，光伏+交通也構(gòu)成了當下光伏應(yīng)用的典型場景。

特別是光伏+高速公路，近期除頂層規(guī)劃外，四川、上海、湖南等多地發(fā)布規(guī)劃，推動高速公路區(qū)域光伏的應(yīng)用。

一、政策支持

(一)國家層面

2024年2月，交通運輸部印發(fā)《2024年全國公路服務(wù)區(qū)工作要點》中明確，圍繞“雙碳”目標，落實交通運輸領(lǐng)域和公路行業(yè)綠色低碳發(fā)展有關(guān)工作要求，推動近零碳服務(wù)區(qū)建設(shè)，推進服務(wù)區(qū)光伏基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2023年10月9日，交通運輸部等九部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進城市公共交通健康可持續(xù)發(fā)展的若干意見》?！兑庖姟诽岢觯虻刂埔送七M適宜區(qū)域合理布局光伏發(fā)電設(shè)施。推動各地因地制宜、分類實施城市軌道交通既有線網(wǎng)優(yōu)化提升行動。

2022年5月30日，交通運輸部印發(fā)《扎實推動“十四五”規(guī)劃交通運輸重大工程項目實施工作方案》，其中綠色低碳交通可持續(xù)發(fā)展工程方面，“十四五”時期，以營運交通工具動力革命和低碳基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營為重點，強化交通基礎(chǔ)設(shè)施對低碳發(fā)展有效支撐，在高速公路和水上服務(wù)區(qū)、港口碼頭、樞紐場站等場景建成一批“分布式新能源+儲能+微電網(wǎng)”智慧能源系統(tǒng)工程項目;支持新能源清潔能源營運車船規(guī)模應(yīng)用。

2022年2月2日，交通運輸部發(fā)布《關(guān)于積極擴大交通運輸有效投資的通知》，提出加快建設(shè)綠色低碳交通基礎(chǔ)設(shè)施，因地制宜推進公路沿線、服務(wù)區(qū)等區(qū)域合理布局光伏發(fā)電設(shè)施。

2022年1月4日，國家能源局等五部門聯(lián)合印發(fā)《智能光伏產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展行動計劃(2021-2025年)》，其中的主要任務(wù)包括助力“智能光伏交通”在內(nèi)的各領(lǐng)域碳達峰、碳中和，加快“光伏+交通”等融合發(fā)展項目推廣應(yīng)用，推動交通領(lǐng)域光伏電站及充電樁示范建設(shè)。

2022年1月18日，國務(wù)院印發(fā)《“十四五”現(xiàn)代綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃》，鼓勵交通樞紐場站、公路、鐵路等沿線合理布局光伏發(fā)電。

(二)地方層面

1.四川

2024年3月，《四川省高速公路“綠電自給”工程建設(shè)規(guī)劃(2024—2025年)》(以下簡稱《規(guī)劃》)印發(fā)，提出在全省打造36條光伏高速公路，構(gòu)建具有四川特色的高速公路“綠電自給”能源供給系統(tǒng)。根據(jù)規(guī)劃，四川將在雅西、瀘黃、西攀等21條運營高速公路規(guī)劃光伏裝機規(guī)模47兆瓦，年發(fā)電量6萬兆瓦時;在沿江高速公路宜金段、九棉、久馬等15條在建高速公路規(guī)劃光伏裝機規(guī)模73兆瓦，年發(fā)電量9萬兆瓦時。

到2025年，四川將初步建成高速公路清潔能源供給體系，高速公路分布式光伏裝機容量達到120兆瓦，年發(fā)電量超15萬兆瓦時，減少碳排放量超10萬噸，基本實現(xiàn)高速公路分布式光伏項目日間發(fā)電量與其沿線隧道、服務(wù)區(qū)日間用電量平衡。

2、安徽

2024年3月18日，安徽省交通運輸廳發(fā)布《關(guān)于無岳高速等9個項目路域新能源配套設(shè)施變更設(shè)計的批復(fù)》，原則同意安徽交控集團對無岳高速等9個高速公路項目新增光伏發(fā)電系統(tǒng)及充電樁等路域新能源配套設(shè)施的申請。

具體來看，上海至武漢國家高速公路無為至岳西段光伏裝機容量8.42MW;阜陽至淮濱高速公路安徽段光伏裝機容量6.0MW;G40滬陜高速公路滁州支線光伏裝機容量4.86MW，滁州至天長高速公路光伏裝機容量7.85MW，池州長江公路大橋及接線光伏裝機容量3.67MW，G4211寧蕪高速公路皖蘇界至蕪湖樞紐段光伏裝機容量10.9MW，京臺高速公路方興大道至馬堰段改擴建光伏裝機容量6.5MW，蕪湖至黃山高速公路安徽段光伏裝機容量15.75MW，G40滬陜高速公路合肥至大顧店段改擴建光伏裝機容量27.75MW。

3、上海

2023年6月27日，上海市交通委員會、上海市發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)《上海交通領(lǐng)域光伏推廣應(yīng)用實施方案》，這也是全國首個“光伏+交通”政策出臺。根據(jù)通知，上海近期目標：到2025年，應(yīng)用場景實現(xiàn)多元化，全市交通領(lǐng)域新增光伏裝機容量確保達到120MW，力爭達到180MW(本方案口徑不含物流倉儲領(lǐng)域)。

通知還提出，推進實施“光伏+”示范工程，通知列出“光伏+地鐵”工程、“光伏+鐵路”工程、“光伏+機場”工程、“光伏+公交”工程、“光伏+港口”工程、“光伏+道路”工程、“光伏+高速”工程、“光伏+停車”工程、“光伏+其他”工程;并明確了打造8“光伏+”典型應(yīng)用場景。

4、湖南

2024年2月7日，湖南省交通運輸廳關(guān)于印發(fā)《湖南省高速公路服務(wù)區(qū)設(shè)計建設(shè)指導(dǎo)意見》的通知，通知指出，鼓勵利用高速公路沿線土地資源，探索光伏發(fā)電等綠色能源在高速公路上的應(yīng)用，促進優(yōu)勢資源互補，促進更綠色、更融合、更智能、更高端的綜合交通可持續(xù)發(fā)展。

5、山西

2023年11月29日，山西發(fā)改委對山西省高速公路300MW分布式光伏發(fā)電項目進行備案。

據(jù)介紹，該項目覆蓋全省范圍內(nèi)，擬利用山西省高速公路范圍內(nèi)閑置屋頂及地面(建筑、構(gòu)筑物屋頂、互通樞紐、邊坡、隧道隔離帶、服務(wù)區(qū)、收費站、治超站等閑置場地)建設(shè)分布式光伏電站及其配套儲能充電樁設(shè)施。新建裝機容量300MW，采取“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”接入方案接入高速公路就近用電線路。

項目總投資142011.55萬元，計劃于2023年10月開工，預(yù)計2025年12月31日前并網(wǎng)發(fā)電，施工時長27個月。

6.山東

2023年5月4日，山東省交通運輸廳發(fā)布2023年全省交通運輸工作要點(工作計劃)，文件指出，鼓勵在交通樞紐場站以及公路、鐵路等沿線合理布局光伏發(fā)電及儲能設(shè)施，重點推進“氫能高速”“氫能港口”建設(shè)，推廣高速公路邊坡光伏發(fā)電應(yīng)用，全面推進“零碳”高速公路服務(wù)區(qū)試點建設(shè)。

7.寧夏

2022年12月寧夏自治區(qū)人民政府辦公廳發(fā)布關(guān)于印發(fā)寧夏回族自治區(qū)能源發(fā)展“十四五”規(guī)劃的通知。通知中提到，開展整縣(市、區(qū))屋頂分布式光伏開發(fā)試點, 創(chuàng)新實施光伏+農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、校園、社區(qū)、交通等分布式“光伏+”工程, 有效提高用戶側(cè)光電應(yīng)用比例。

8.深圳

2022年3月深圳市交通運輸局發(fā)布《深圳市綜合交通“十四五”規(guī)劃》，規(guī)劃指出，鼓勵高速公路服務(wù)區(qū)、港口碼頭、樞紐場站和停車場實施節(jié)能技術(shù)改造，布局光伏發(fā)電設(shè)施。

9.浙江寧波

2022年1月，浙江寧波市關(guān)于印發(fā)《寧波市促進光伏產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展實施方案》的通知，其中提到，實施“光伏+交通”工程。推動在車站、機場、港口碼頭的屋頂建設(shè)光伏設(shè)施，倡導(dǎo)低碳出行理念。新建(改建)大型停車場地等公共基礎(chǔ)設(shè)施原則上全部安裝光伏發(fā)電設(shè)施。在高速收費站、公交站臺、綜合供能服務(wù)站、新能源充電站屋頂建設(shè)光伏設(shè)施，增加運營收益。在路燈、光伏航標燈、交通信號燈、交通警示燈、交通標志燈、交通指示牌等交通設(shè)施領(lǐng)域推動光伏應(yīng)用，打造綠色智慧交通。

2022年3月，寧波城鄉(xiāng)住建局發(fā)布《關(guān)于大力推進建筑屋頂分布式光伏發(fā)電系統(tǒng)應(yīng)用工作的若干意見》。意見稱，加大公交停車場站、軌道交通車輛檢修站、飛機場、高鐵站等分布式光伏發(fā)電系統(tǒng)改造。

二、光伏+高速公路的應(yīng)用場景

三、“光伏+高速公路”開發(fā)過程中的合規(guī)要點

據(jù)植德律師事務(wù)所總結(jié)，“光伏+高速公路”開發(fā)過程中要注意以下要點：

1.光伏項目運營期與高速公路運營期的匹配

高速公路項目周期一般為建設(shè)期3年，運營期20-30年。光伏項目周期一般建設(shè)期在1年左右，運營期25年。因此，對于已進入運營期的高速公路項目，需要注意與光伏項目的運營期匹配問題，避免出現(xiàn)因期限錯配產(chǎn)生的履約風險。

2.光伏項目用地合規(guī)問題

高速公路邊坡光伏、隧道隔離帶、服務(wù)區(qū)、收費站、停車場等用地，基本都在建設(shè)用地范圍內(nèi)，光伏項目的用地合規(guī)風險相對較小。但對于匝道互通區(qū)域中的地塊、隧道口上方的山坡，棄土場等場景的用地性質(zhì)和土地類型就較為復(fù)雜，各個高速公路項目都有較大區(qū)別，實踐中則需要重點關(guān)于該類用地合規(guī)問題。

3.服務(wù)區(qū)、加油站等屋頂光伏的建筑物產(chǎn)權(quán)合規(guī)風險

投資方取得屋頂光伏的經(jīng)營權(quán)主要有兩種模式：一種是租賃模式，即投資方租賃業(yè)主的屋頂鋪設(shè)光伏組建，發(fā)電上網(wǎng)，價格按照實時電價收取;另一種為無償使用模式，即合同能源管理模式，投資方免費取得業(yè)主屋頂，電站發(fā)電供業(yè)主使用，電價予以折扣優(yōu)惠。其中針對租賃形式取得的屋頂使用權(quán)存在以下合規(guī)風險：

(1)屋頂租賃合同期限超過20年部分無效

根據(jù)《中華人民共和國民法典》第七百零五條規(guī)定：“租賃期限不得超過二十年。超過二十年的，超過部分無效。租賃期限屆滿，當事人可以續(xù)訂租賃合同;但是，約定的租賃期限自續(xù)訂之日起不得超過二十年。”由于屋頂光伏的運營期限一般為25年，超過租賃期限20年的部分，目前在實踐中出現(xiàn)了各種“規(guī)避”方式，比如約定自動續(xù)期、簽訂補充協(xié)議、贈送租期等方式，但該類約定均無法完全避免超過二十年租賃期限部分被認定無效的風險。近期，實踐中還出現(xiàn)了一種模式，即雙方約定自項目初始運營租賃期滿5年后，承租方有權(quán)單方面要求重新簽署租賃期限為20年的租賃協(xié)議，實現(xiàn)租賃期限與合作期限(25年)的匹配，即按照預(yù)約合同的模式設(shè)定雙方未來簽署新的租賃合同的義務(wù)。但該類約定的效力如何，目前尚未查詢到類似案件的司法實踐案例或觀點，但從該模式的整體安排和合同目的來看，也無法完全排除超過二十年租賃期限部分被認定無效的風險。

(2)因建設(shè)工程規(guī)劃許可證瑕疵致使合同無效

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋(2020修正)》第二條：“出租人就未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定建設(shè)的房屋，與承租人訂立的租賃合同無效。但在一審法庭辯論終結(jié)前取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者經(jīng)主管部門批準建設(shè)的，人民法院應(yīng)當認定有效。”實踐中高速公路也的確經(jīng)常存在“先開建、后辦證”的情況，若因住建局作出《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》的行為被認定違法的，則將影響到屋頂光伏項目中租賃合同關(guān)系的效力，產(chǎn)生合同履約風險。

4.多個地址開發(fā)的分布式光伏項目能否合并整體備案問題

“光伏+高速公路”模式的備案在各地區(qū)的實踐中常出現(xiàn)的困擾是，“光伏+高速公路”模式的各類場景不同，比如光伏車棚是否可以與屋頂光伏或與充電樁一并備案?服務(wù)區(qū)、收費站等位于不同片區(qū)的光伏能否一并備案等問題。

對于該類問題，由于《分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法》第十條、第十一條的規(guī)定均將備案的管理辦法的制定權(quán)限下放至省級人民政府，因此各地在實際操作中存在不同。根據(jù)筆者查詢浙江、江蘇省類似項目備案情況，浙江的較多地區(qū)鼓勵車棚頂和屋頂光伏連片開發(fā)，光伏投資商可以一并申請備案，江蘇省出臺的分布式光伏的管理相關(guān)的規(guī)定和部分城市的實踐情況則明確對于多個地址開發(fā)的分布式光伏項目，可以合并整體備案。因此，投資商在申請投資備案時，可以根據(jù)當?shù)氐姆植际焦夥墓芾硪?guī)定，與政府協(xié)調(diào)申請簡化辦理流程。

5.是否需要辦理電力業(yè)務(wù)許可證的問題

“光伏+高速公路”項目的裝機容量一般都偏小，是否需要辦理電力業(yè)務(wù)許可證依照項目的裝機容量確定，根據(jù)《國家能源局關(guān)于貫徹落實“放管服”改革精神、優(yōu)化電力業(yè)務(wù)許可管理有關(guān)事項的通知》，在項目裝機容量6MW(不含)以下的“光伏+高速公路”項目，原則上不需要辦理電力業(yè)務(wù)許可證。

6.高速公路交通事故產(chǎn)生的侵權(quán)問題

高速公路發(fā)生交通事故的風險較大，頻率較高，在不同場景下，可能會出現(xiàn)更為復(fù)雜、侵權(quán)責任更加難以認定的情況。比如交通事故車輛撞擊邊坡或隔離帶中的光伏組件，導(dǎo)致司乘人員產(chǎn)生二次傷害的情況下，高速公路的運營主體是否存在過錯，是否需要承擔責任;交通事故的責任方如何賠償光伏設(shè)備損毀的損失，損失的范圍和金額的認定如何計算;或遇到極端天氣的情況下，光伏組件的垮塌、脫落造成交通事故后，責任如何劃分，是否可以因不可抗力免責，如何舉證等?再如服務(wù)區(qū)內(nèi)大型貨車碰撞光伏車棚導(dǎo)致短路、火災(zāi)、車輛損毀的責任認定以及劃分等問題。此類問題雖然目前尚無大量司法審判的案例，但隨著光伏和交通場景的融合程度加深，類似爭議將逐漸產(chǎn)生，光伏項目的投資開發(fā)主體應(yīng)注意在施工和運行維護合同中設(shè)定追償和索賠條款、通過購買保險分擔風險、落實安全警示告知義務(wù)、強化應(yīng)急管理和安全管理措施等方式降低運營風險。同時也可積極倡議國家盡快出臺統(tǒng)一的高速公路光伏項目的技術(shù)規(guī)范和標準。