近日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院2023年度立法工作計劃》，在推動綠色發(fā)展、促進(jìn)人與自然和諧共生方面，將《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》列入立法工作計劃之中。這意味著，包括碳配額的分配交易、數(shù)據(jù)管理、市場價格穩(wěn)定以及風(fēng)險控制在內(nèi)的具有統(tǒng)一規(guī)范與約束的全國碳排放權(quán)交易體系日趨完善。

管理主體變革

完善中國碳交易市場，必須明確管理責(zé)任和制約措施。

為推動建立全國碳排放權(quán)交易市場，國家發(fā)改委于2014年12月頒布了 《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，以“中央統(tǒng)一制定標(biāo)準(zhǔn)和方案、地方負(fù)責(zé)具體實施而擁有一定靈活性”為思路，對碳排放配額和CCER的交易活動作出規(guī)定。自此，碳交易管理制度體系逐漸成型并不斷推進(jìn)。

2018年，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，國家發(fā)改委的應(yīng)對氣候變化和減排職責(zé)劃轉(zhuǎn)至新組建的生態(tài)環(huán)境部。生態(tài)環(huán)境部作為碳排放權(quán)交易的主管部門，深入貫徹落實黨中央國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國碳市場、推動實現(xiàn)雙碳目標(biāo)的重大決策部署，著力于構(gòu)建科學(xué)、規(guī)范、有序的碳排放權(quán)交易管理制度體系，為加快碳市場管理制度建設(shè)，確保碳市場穩(wěn)定運行提供了重要基礎(chǔ)。

生態(tài)環(huán)境部內(nèi)設(shè)應(yīng)對氣候變化司，承擔(dān)國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組相關(guān)具體工作。碳排放權(quán)管理主體變革之后，政府職能得到細(xì)分，碳市場管理主體更為明確，責(zé)任更為清晰，為加快推動出臺全國碳排放權(quán)交易管理條例和配套管理辦法提供了基礎(chǔ)與保證。

十年碳市場探索

十年寒窗磨一劍，今朝出鞘試鋒芒。自2011年在全國7省市開展碳排放權(quán)交易試點開始，中國開啟了碳市場建設(shè)十年探索篇章。十年來，碳市場的規(guī)劃、建設(shè)與發(fā)展，離不開政府的支持與引導(dǎo)。

為應(yīng)對全球氣候變化、推動綠色低碳發(fā)展，碳市場建設(shè)勢在必行。2011至2016年，我國共建立8個碳交易試點，不斷摸索適合中國國情的碳市場建設(shè)之路。在這期間，地方碳交易市場不斷發(fā)展，但由于當(dāng)時處于發(fā)展初期，經(jīng)驗不足，在配額分配與總量調(diào)整、交易單位追責(zé)體系上也面臨著許多問題。

生態(tài)環(huán)境部應(yīng)對氣候變化司司長李高表示，建立全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場是我國生態(tài)文明體制改革的一項重點任務(wù)。面對這些碳市場建設(shè)發(fā)展問題，我國堅持持續(xù)推進(jìn)碳排放權(quán)交易試點，并積極研究國外碳市場的實踐與制度建設(shè)經(jīng)驗，吸取國內(nèi)外碳市場建設(shè)過程中的教訓(xùn)，與歐盟等國家和地區(qū)，包括世界銀行等國際組織開展相關(guān)合作。

自我國提出“雙碳”目標(biāo)以來，政府更加重視碳市場建設(shè)。2021年7月，全國碳排放權(quán)交易市場正式啟動，碳交易市場的健康發(fā)展需要制度規(guī)范。因此，生態(tài)環(huán)境部陸續(xù)出臺一系列支撐碳市場運行的相關(guān)政策，并不斷推進(jìn)《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》立法進(jìn)程。

立法不斷推進(jìn)

習(xí)近平總書記提出，建設(shè)好高質(zhì)量的全國碳市場是實現(xiàn)雙碳目標(biāo)的重要政策工具和法律手段。

2016年3月，國家發(fā)改委的應(yīng)對氣候變化和減排職責(zé)還未劃轉(zhuǎn)至生態(tài)環(huán)境部時，為加快建立有法可依的全國碳排放權(quán)交易市場，國家發(fā)改委就《碳排放權(quán)交易管理條例(送審稿)》公開征求意見。

自碳排放權(quán)管理主體轉(zhuǎn)劃為生態(tài)環(huán)境部后，相關(guān)立法工作更加深入推進(jìn)。2019至2021年，短短兩年時間，自《碳排放權(quán)交易管理暫行條例(征求意見稿)》到《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》，再到《碳排放權(quán)交易管理暫行條例(草案修改稿)》，內(nèi)容更加完善，條例更為清晰，責(zé)權(quán)更加明確。

登記、交易機(jī)構(gòu)責(zé)任與監(jiān)管部門明確化。由國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)全國碳排放權(quán)注冊登記和交易系統(tǒng)，記錄碳排放配額的持有、變更、清繳、注銷等信息，提供結(jié)算服務(wù)，組織開展全國碳排放權(quán)集中統(tǒng)一交易，并由國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門會同相關(guān)部門共同監(jiān)管，從國家層面完善碳市場監(jiān)管體系。

重點排放單位確定規(guī)范化。重點排放單位的確定條件由地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門制定并匯報國務(wù)院相關(guān)部門，轉(zhuǎn)變?yōu)閲鴦?wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門根據(jù)國家確定的溫室氣體排放控制目標(biāo)統(tǒng)一制定全國重點排放單位標(biāo)準(zhǔn)及名單，省級生態(tài)環(huán)境主管部門制定本行政區(qū)域重點排放單位名錄，向國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門報告。同時，確定了不符合重點排放單位確定條件單位的處理方案。

配額總量與分配方法確定。國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門商國務(wù)院有關(guān)部門，根據(jù)國家溫室氣體排放總量控制和階段性目標(biāo)要求，提出碳排放配額總量和分配方案，省級生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)以上方案，向本行政區(qū)域的重點排放單位做出分配。并提出免費分配和有償分配兩種碳排放配額分配方式。

提出設(shè)立國家碳排放交易基金。向重點排放單位有償分配碳排放權(quán)產(chǎn)生的收入，納入國家碳排放交易基金管理，用于支持全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)和溫室氣體削減重點項目。

更為完善的追責(zé)體系。對重點排放單位，強(qiáng)化責(zé)任主體意識，要求及時、嚴(yán)格履行碳排放報告義務(wù)，真實、完整、準(zhǔn)確報告數(shù)據(jù)記錄及臺賬內(nèi)容，數(shù)據(jù)至少保留五年。

明確地方碳市場到全國碳市場的過渡方案。《碳排放權(quán)交易管理暫行條例(草案修改稿)》提出，自本條例施行后，不再建設(shè)地方碳排放權(quán)交易市場。目前已經(jīng)存在的地方碳排放權(quán)交易市場，應(yīng)當(dāng)參照“草案修改稿”規(guī)定，在碳排放配額的核查清繳、交易方式、交易規(guī)則、風(fēng)險控制等方面建立相應(yīng)管理制度，加強(qiáng)監(jiān)督管理，并逐步納入全國碳排放權(quán)交易市場。

歷時多年，終于塵埃落定

生態(tài)環(huán)境部法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)司司長別濤表示：“我們市場第一個履約期已經(jīng)啟動了，第二個履約起在即，我們需要有有足夠效力的法律文件支撐它。”

自2021年起，《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》連續(xù)兩年被列入國務(wù)院立法工作計劃，國家如此重視全國碳交易市場的建設(shè)，但卻為何遲遲沒有立法?

近年來，受疫情反復(fù)等多重因素的影響，世界經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，企業(yè)間投資轉(zhuǎn)型動力明顯不足，政策措施推動困難。2022年9月，別濤在新聞發(fā)布會上作出回應(yīng)：“關(guān)于條例出臺的時機(jī)，這是一項重大立法決策，考慮到目前經(jīng)濟(jì)形勢，需要在綜合考慮和審慎評估的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進(jìn)。”

在今年的全國兩會上，全國人大代表，中國石化集團(tuán)公司副總工程師、齊魯石化黨委書記韓峰建議，盡快出臺《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》，建立碳交易的合理指標(biāo)分配和定價機(jī)制，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計核算體系，統(tǒng)籌碳排放權(quán)、用能權(quán)等相關(guān)市場機(jī)制改革。

今年，該條例再次被列入國務(wù)院立法工作計劃，并有望出臺。

目前全國碳市場只將電力行業(yè)納入碳排放權(quán)交易范圍，《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》的出臺，有望加快將包括石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、航空等七大行業(yè)納入碳排放權(quán)交易范圍。對已經(jīng)納入碳排放權(quán)交易管理范疇的企業(yè)，《條例》的出臺還對健全碳排放交易監(jiān)管與追責(zé)體系、規(guī)范碳排放單位標(biāo)準(zhǔn)具有推動作用，是加快建設(shè)統(tǒng)一透明的碳排放權(quán)交易管理體系、引導(dǎo)企業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型的政策手段。