自2002年第五屆國際生態(tài)城市會議創(chuàng)立了EOD新型城鎮(zhèn)化理論和模式以來,隨著各級支持和鼓勵政策的不斷出臺,EOD模式在我國先后經(jīng)歷了政策引導(dǎo)、試點(diǎn)摸索、入庫支持三個階段。目前,EOD項目尚未進(jìn)入常態(tài)化管理階段,對于什么是EOD、如何支持EOD項目仍有諸多疑問。

一、政策引導(dǎo)階段

1.2002年:第五屆國際生態(tài)城市會議

8月19日—23日在中國深圳召開的第五屆國際生態(tài)城市大會通過一項重要議程———《關(guān)于生態(tài)城市建設(shè)的深圳宣言》(簡稱《深圳宣言》)?！渡钲谛浴氛J(rèn)為建設(shè)以適宜于人類生活的生態(tài)城市首先必須運(yùn)用生態(tài)學(xué)原理,全面系統(tǒng)地理解城市環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、政治、社會和文化間復(fù)雜的相互作用關(guān)系運(yùn)用生態(tài)工程技術(shù)設(shè)計城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊,以促進(jìn)居民身心健康、提高生活質(zhì)量、保護(hù)其賴以生存的生態(tài)系統(tǒng)?！渡钲谛浴诽岢隽松鷳B(tài)城市建設(shè)在生態(tài)安全、生態(tài)衛(wèi)生、生態(tài)產(chǎn)業(yè)代謝、生態(tài)景觀的整合、生態(tài)意識培養(yǎng)等五個層面的內(nèi)容,影響深遠(yuǎn),對EOD模式的提出起到了牽引作用。

2.2016年:《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》

《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》是黨的十八大以后的第一個國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項規(guī)劃。在此之前,我國出臺了《生態(tài)文明體制改革總體方案》,實(shí)施大氣、水、土壤污染防治行動計劃,開展新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施年活動,用硬措施應(yīng)對硬挑戰(zhàn),用真作為帶來真改變,環(huán)境治理力度前所未有,進(jìn)程加速推進(jìn),環(huán)境質(zhì)量改善取得積極進(jìn)展。《規(guī)劃》首次提出,要加快環(huán)境治理市場主體培育,并探索環(huán)境治理項目與經(jīng)營開發(fā)項目組合開發(fā)模式,健全社會資本投資環(huán)境治理回報機(jī)制。這是第一次在國家規(guī)劃文件中出現(xiàn)“環(huán)境治理項目+經(jīng)營開發(fā)項目”組合思路。

3.2018年:《關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)一步深化“放管服”改革,推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》

《指導(dǎo)意見》在推進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展,打造高質(zhì)量發(fā)展新增長點(diǎn)部分,提出“探索開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的城市開發(fā)(EOD)模式,推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)旅游、城鎮(zhèn)開發(fā)等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,在不同領(lǐng)域打造標(biāo)桿示范項目”。這是生態(tài)環(huán)境部第一次公開提出EOD模式。當(dāng)然此時的EOD模式還是城市開發(fā)模式的一種,其思路和《深圳宣言》的思路是一致的。其后2019年1月生態(tài)環(huán)境部、全國工商聯(lián)出臺的《關(guān)于支持服務(wù)民營企業(yè)綠色發(fā)展的意見》中提到的EOD模式也是生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的城市開發(fā)(EOD)模式。

4.2019年:《關(guān)于擴(kuò)大戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)投資培育壯大新增長點(diǎn)增長極的指導(dǎo)意見》

9月國家發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、財政部共同發(fā)文,提出要“在聚焦重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)投資領(lǐng)域中,要加快節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)試點(diǎn)示范。探索開展環(huán)境綜合治理托管、生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)(EOD)模式等環(huán)境治理模式創(chuàng)新,提升環(huán)境治理服務(wù)水平,推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展”。這是生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)(EOD)模式的第一次正式提出,與次年的首批EOD模式備選試點(diǎn)征集政策中的稱呼保持了一致。

二、試點(diǎn)摸索階段

1.2020年:《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項目的通知》

9月生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、國開行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項目的通知》,第一次公開征集EOD模式備選項目?！锻ㄖ穼OD模式定義為“以生態(tài)文明思想為引領(lǐng),以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo),以生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理為基礎(chǔ),以特色產(chǎn)業(yè)運(yùn)營為支撐,以區(qū)域綜合開發(fā)為載體,采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式,推動公益性較強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合,統(tǒng)籌推進(jìn),一體化實(shí)施,將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟(jì)價值內(nèi)部化,是一種創(chuàng)新性的項目組織實(shí)施方式”,英文全稱為Ecology-Oriented Development。《通知》還發(fā)布了《生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)(EOD)模式試點(diǎn)實(shí)施方案》編制提綱。

2.2020年:《關(guān)于擴(kuò)大戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)投資 培育壯大新增長點(diǎn)增長極的指導(dǎo)意見》

與首批EOD模式備選試點(diǎn)征集文件同月,國家發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、財政部聯(lián)合發(fā)布文件,要求加快節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)試點(diǎn)示范,提出要“探索開展環(huán)境綜合治理托管、生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)(EOD)模式等環(huán)境治理模式創(chuàng)新,提升環(huán)境治理服務(wù)水平,推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展”。面對日趨激烈的國際競爭,生態(tài)環(huán)境產(chǎn)業(yè)要補(bǔ)短板與鍛長板并舉、模式創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)開發(fā)并重,EOD成為一種新型模式,受到各方關(guān)注。

3.2021年:《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》

4月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》,提出要以體制機(jī)制改革創(chuàng)新為核心,推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化,加快完善政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會各界參與、市場化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)路徑。《意見》第一次全面系統(tǒng)搭建了生態(tài)產(chǎn)品的調(diào)查監(jiān)督機(jī)制、價值評價機(jī)制、經(jīng)營開發(fā)機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制、保障機(jī)制和推進(jìn)機(jī)制,為生態(tài)產(chǎn)品的權(quán)屬確定、價值測度、開發(fā)方式選擇、金融和考核機(jī)制保障、試點(diǎn)示范等提供了制度保障。尤為值得肯定的是,《意見》提出要在項目試點(diǎn)和探索期要“允許試錯、及時糾錯、寬容失敗”,及時總結(jié)推廣典型案例和經(jīng)驗(yàn)做法。

4.2021年:《關(guān)于同意開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)的通知》

9月生態(tài)環(huán)境部從各省上報到部委的80個項目中,經(jīng)過省廳審核和專家評審后,確定了首批36個EOD模式試點(diǎn)項目。36個試點(diǎn)項目總投資約2675.66億元,其中水環(huán)境綜合治理類項目占比最大,占比45%。截止2021年底,國家開發(fā)銀行按照精準(zhǔn)施策、市場化運(yùn)作和風(fēng)險可控的原則,對試點(diǎn)項目予以傾斜支持。國家開發(fā)銀行累計授信額度為519億元,實(shí)際放貸額度約121億元。

5.2021年:《關(guān)于推薦第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)模式試點(diǎn)項目的通知》

10月15日,生態(tài)部辦公廳、發(fā)改委辦公廳、國開行辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推薦第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項目的通知》,正式啟動第二批EOD試點(diǎn)推薦工作。

6.2021年:《關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》

10月25日國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》,就阻礙社會資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的信息缺失、融資困難、政策分散、鼓勵和支持措施不明確,尤其是交易機(jī)制和回報機(jī)制不健全問題提出了一系列具備操作性的政策,重點(diǎn)鼓勵和支持社會資本參與以政府支出責(zé)任為主(包括責(zé)任人滅失、自然災(zāi)害造成等)的生態(tài)保護(hù)修復(fù)?！兑庖姟穭?chuàng)造性地提出了項目+產(chǎn)業(yè)、項目+碳匯、項目+資源三種收益來源,并提出可將生態(tài)保護(hù)修復(fù)方案、相應(yīng)的自然資源資產(chǎn)配置方案、各類指標(biāo)轉(zhuǎn)讓及支持政策等一并公開,通過競爭方式確定生態(tài)保護(hù)修復(fù)主體暨自然資源資產(chǎn)使用權(quán)人,并簽訂生態(tài)保護(hù)修復(fù)協(xié)議和土地出讓合同等自然資源資產(chǎn)配置協(xié)議。

7.2022年:《關(guān)于同意開展第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)(EOD)模式試點(diǎn)的通知》

截至2021年12月30日,各省項目已經(jīng)上報部委,項目總數(shù)78個。從部分省區(qū)的上報情況來看,競爭較首批申報數(shù)量明顯增多、競爭非常激烈。2022年4月28日,試點(diǎn)名單正式公布,58個項目入選。58個試點(diǎn)項目中,西北、華東最多,平均投資額55.8億元,項目類型方面最多的依次為環(huán)境治理、生態(tài)旅游、基礎(chǔ)設(shè)施。

三、入庫支持階段

2022年4月11日,生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫入庫指南(試行)的通知》,標(biāo)志著EOD項目從試點(diǎn)申報制轉(zhuǎn)為入庫制。《指南》是對試點(diǎn)期暴露出來的各種問題和風(fēng)險的回調(diào),就項目總投資、子項目數(shù)量、項目收益來源、申報項目數(shù)量等都提出了具體的要求?！吨改稀穾в猩鷳B(tài)環(huán)境部明顯的部門色彩,部分條款也引起了一定的討論甚至是爭議。從指導(dǎo)具體項目申報來看,《指南》起到了應(yīng)有的作用。截至目前,生態(tài)環(huán)境部已經(jīng)批準(zhǔn)160多個入庫項目,項目質(zhì)量明顯高于試點(diǎn)期。

但是當(dāng)前由于缺乏關(guān)于EOD的定性定量的評價指標(biāo),業(yè)界對于什么是EOD、如何設(shè)計EOD項目缺乏統(tǒng)一的方法論,項目質(zhì)量良莠不齊的現(xiàn)象仍然存在,整體來看,當(dāng)前的EOD模式尚未進(jìn)入常態(tài)化申報和管理階段,仍有大量亟待摸索總結(jié)的地方。據(jù)悉,生態(tài)環(huán)境部預(yù)計今年將出臺EOD項目評價指南,將對EOD模式起到規(guī)范和指引作用。(文/中建政研綠色低碳發(fā)展研究中心副主任 中建政研鄉(xiāng)村振興研究院副主任 中建政研政府服務(wù)中心項目總監(jiān) 陳林凡)