政策解讀丨貫徹落實(shí)能源綠色低碳轉(zhuǎn)型政策四大關(guān)鍵

——訪華北電力大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授袁家海

近日，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局發(fā)布《關(guān)于完善能源綠色低碳轉(zhuǎn)型體制機(jī)制和政策措施的意見(jiàn)》（發(fā)改能源〔2022〕206號(hào)），以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》?！兑庖?jiàn)》作為碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系的重要保障方案之一，是《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》在能源領(lǐng)域政策保障措施的具體化。

那么，《意見(jiàn)》將帶來(lái)哪些影響？貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》需要做好哪些工作？帶著這些疑問(wèn)，中能傳媒記者專訪了華北電力大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授袁家海。

記者：請(qǐng)您談?wù)劇兑庖?jiàn)》出臺(tái)的目的及意義？將帶來(lái)哪些影響？

袁家海：《意見(jiàn)》是碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系的一個(gè)關(guān)鍵拼圖，從體制機(jī)制完善創(chuàng)新的角度對(duì)“能耗雙控、重點(diǎn)減碳、安全替代”工作的穩(wěn)步推進(jìn)提出了系統(tǒng)、清晰、明確的建設(shè)時(shí)序、步驟與重點(diǎn)，旨在構(gòu)建綠色低碳能源體系的制度“底層構(gòu)架”?！兑庖?jiàn)》聚焦能源電力產(chǎn)供儲(chǔ)銷、監(jiān)管、投資等全過(guò)程，涉及終端能源消費(fèi)、能源開(kāi)發(fā)利用、跨部門(mén)協(xié)同、電力市場(chǎng)、電力保供等重要轉(zhuǎn)型保障機(jī)制，多層次、多維度、全領(lǐng)域明確了能源電力低碳轉(zhuǎn)型的“路線圖”，對(duì)推動(dòng)碳減排工作部署具有重要指導(dǎo)作用。

新的低碳發(fā)展需求會(huì)對(duì)既有的能源體制機(jī)制產(chǎn)生沖擊，從而產(chǎn)生一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和負(fù)面影響，如部分行業(yè)節(jié)能減排進(jìn)程緩慢、新能源消納受阻、區(qū)域性短時(shí)電力供應(yīng)不足等。為保障2030年碳達(dá)峰目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)，《意見(jiàn)》提出了切實(shí)可行且全面的綠色低碳能源轉(zhuǎn)型體制機(jī)制，結(jié)合后續(xù)將發(fā)布的重點(diǎn)行業(yè)碳達(dá)峰實(shí)施方案，引導(dǎo)全社會(huì)各行業(yè)的低碳發(fā)展。在強(qiáng)調(diào)綠色低碳轉(zhuǎn)型之外，《意見(jiàn)》通篇隱含的關(guān)鍵詞是“保供”，因?yàn)楸Ｕ夏茉窗踩悄茉淳G色低碳轉(zhuǎn)型的前提。通過(guò)加強(qiáng)能耗“雙控”、終端部門(mén)用能清潔替代、新能源開(kāi)發(fā)就地消納、省間能源互濟(jì)、供需雙側(cè)靈活性資源調(diào)配、深化煤電清潔高效轉(zhuǎn)型、能源電力系統(tǒng)安全協(xié)同與應(yīng)急儲(chǔ)備等措施，提升我國(guó)能源自給度和可靠性，并降低用電需求過(guò)快增長(zhǎng)和“黑天鵝”極端事件對(duì)供能安全的沖擊。

記者：您重點(diǎn)關(guān)注《意見(jiàn)》中的哪些領(lǐng)域？這些領(lǐng)域提出的相關(guān)政策措施應(yīng)如何貫徹落實(shí)？

袁家海：在終端能源利用方面，《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)工業(yè)、建筑和交通三大終端用能部門(mén)的綠色能源消費(fèi)，以降低能耗、推進(jìn)電氣化、能源多級(jí)利用、提升節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)、推廣清潔材料與燃料等方式來(lái)引導(dǎo)終端綠色消費(fèi)，明確控制能耗強(qiáng)度優(yōu)先于能耗總量控制，新增可再生能源和原料用能不納入能源消費(fèi)總量控制。預(yù)計(jì)建筑和交通部門(mén)用能仍有較大的增量空間，2030年之后方能實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，而工業(yè)部門(mén)用能增量見(jiàn)頂且清潔能源替代加深，大概率與經(jīng)濟(jì)體整體同步實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰。需要警惕的是，在非化石能源尚未完全滿足增量需求的情況下，過(guò)快的電氣化發(fā)展速度會(huì)為煤電發(fā)展創(chuàng)造客觀條件，緩解終端部門(mén)碳排放增長(zhǎng)但會(huì)增加電力部門(mén)的減排負(fù)擔(dān)。因此，需要采取跨部門(mén)協(xié)同轉(zhuǎn)型策略，在能源供需雙側(cè)以符合能效和經(jīng)濟(jì)原則的清潔能源綜合替代方式推進(jìn)全領(lǐng)域穩(wěn)步碳達(dá)峰。

在能源開(kāi)發(fā)利用方面，我國(guó)長(zhǎng)期采用能源廣域調(diào)配的自上而下平衡方式來(lái)滿足用能需求，而隨著對(duì)新能源需求的不斷提升，分布式開(kāi)發(fā)、就地消納的利用方式將更具普適性。對(duì)此，《意見(jiàn)》提出“建設(shè)多能互補(bǔ)、就近平衡、以清潔低碳能源為主體的新型能源系統(tǒng)”“探索同一市場(chǎng)主體運(yùn)營(yíng)集供電、供熱（供冷）、供氣為一體的多能互補(bǔ)、多能聯(lián)供區(qū)域綜合能源系統(tǒng)”“大力推進(jìn)高比例容納分布式新能源電力的智能配電網(wǎng)建設(shè)”等重要指導(dǎo)意見(jiàn)，以自上而下與自下而上交互的能源平衡方式來(lái)保障我國(guó)能源安全、推動(dòng)綠色低碳能源轉(zhuǎn)型。這樣既可以實(shí)現(xiàn)本地能源清潔開(kāi)發(fā)利用來(lái)滿足部分增量需求，也能減少?gòu)V域能源網(wǎng)的輸送壓力與用能成本、提升能源供應(yīng)可靠性。可預(yù)見(jiàn)的是，分布式開(kāi)發(fā)就地消納的可再生能源利用將在“十四五”期間迅速發(fā)展，而限制其發(fā)展的體制機(jī)制藩籬必須一一識(shí)別、逐個(gè)打破。

能源供需的綠色低碳化本質(zhì)上都是圍繞著清潔電力展開(kāi)的，《意見(jiàn)》從頂層設(shè)計(jì)、可再生能源分布式與集中式開(kāi)發(fā)并舉、全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)體系、供需雙側(cè)靈活性資源建設(shè)等方面，進(jìn)一步完善了新型電力系統(tǒng)的建設(shè)方針。其中，全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)將有力強(qiáng)化區(qū)域間電力資源調(diào)配，在省間中長(zhǎng)期和現(xiàn)貨交易取得良好進(jìn)展的基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步推進(jìn)省間輔助服務(wù)市場(chǎng)的試點(diǎn)推廣，實(shí)現(xiàn)送受兩端協(xié)同發(fā)力消納新能源，結(jié)合容量市場(chǎng)的電力資源充裕度保障機(jī)制，在保障地方電力基本平衡后，以市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)價(jià)格方式提升區(qū)域間電力供應(yīng)安全的互濟(jì)保障能力。同時(shí)，分布式能源和需求響應(yīng)的市場(chǎng)化機(jī)制有望發(fā)展突破，豐富市場(chǎng)交易品種和系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力，扭合分散式交易與集中式交易來(lái)提升市場(chǎng)活力。

記者：《意見(jiàn)》的貫徹落實(shí)至關(guān)重要，您認(rèn)為面臨哪些困難？需要做哪些工作？

袁家海：第一，出臺(tái)新型電力系統(tǒng)的專題規(guī)劃，統(tǒng)籌各類資源的高效協(xié)同配置。我國(guó)是以電力總體規(guī)劃為引領(lǐng)、配套不同電源的專題規(guī)劃來(lái)構(gòu)建未來(lái)五年內(nèi)的電力發(fā)展路線圖，雖然各配套規(guī)劃之間存在一定的銜接性，但各電源品種簡(jiǎn)單疊加的“拼盤(pán)式”規(guī)劃，無(wú)法充分實(shí)現(xiàn)各類資源的功能協(xié)同互補(bǔ)，難以適應(yīng)以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)對(duì)大規(guī)模靈活調(diào)節(jié)性資源的需求。“十四五”應(yīng)立足綜合資源規(guī)劃理念，出臺(tái)新型電力系統(tǒng)專題規(guī)劃，從系統(tǒng)優(yōu)化角度考慮邊界條件約束，優(yōu)化電力供應(yīng)與消費(fèi)模式，建立“需求場(chǎng)景+資源配置+市場(chǎng)機(jī)制+政策保障”模式，有序高效實(shí)施新型電力系統(tǒng)建設(shè)工作。

第二，完善煤電電量控制與電力潛力釋放機(jī)制統(tǒng)籌減碳與保供。作為主力電源的煤電也是高碳電源，長(zhǎng)期承擔(dān)著基礎(chǔ)保供的重任，也決定了我國(guó)電力部門(mén)碳達(dá)峰時(shí)間表。“雙碳”目標(biāo)的內(nèi)在要求是控制煤電電量增長(zhǎng)，電力安全供應(yīng)強(qiáng)調(diào)的是電力供需的實(shí)時(shí)平衡。因此，二者共同要求下，需要通過(guò)終端用電需求的有效節(jié)能、非化石能源的快速發(fā)展來(lái)滿足用電增量，控制煤電電量增長(zhǎng)，近中期應(yīng)以充分挖掘煤電靈活調(diào)節(jié)潛力為主要手段、以協(xié)同部署其他靈活性資源為重要補(bǔ)充，應(yīng)對(duì)新能源滲透率提升和用電負(fù)荷尖峰化所帶來(lái)的平衡挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)電力減碳和安全供應(yīng)的雙重任務(wù)。

第三，提前布局煤電碳捕集技術(shù)創(chuàng)新與商業(yè)化驗(yàn)證。碳捕集技術(shù)是我國(guó)實(shí)現(xiàn)能源深度減排的必然選擇，尤其是對(duì)工業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)、難以替代的化石燃料燃燒、中長(zhǎng)期煤電緩解碳約束壓力等將起到關(guān)鍵作用。我國(guó)存量常規(guī)煤電機(jī)組的集中建設(shè)期是2006~2016年，按照30年運(yùn)行壽命計(jì)算，將在2036~2046年間有序退出，但可能會(huì)引發(fā)電力供應(yīng)安全問(wèn)題，而長(zhǎng)期留存又會(huì)使得碳排放量居高不下。因此，對(duì)其中部分工況良好的機(jī)組進(jìn)行碳捕集改造可以使其以低碳方式繼續(xù)服役，平衡減碳與保供需求。在未來(lái)碳中和電力系統(tǒng)中，可控穩(wěn)定的低碳發(fā)電資源依然不可或缺，因其不僅能夠提供穩(wěn)定可靠且可調(diào)節(jié)的電力輸出，還可以顯著降低深度脫碳的成本、應(yīng)對(duì)突發(fā)極端天氣事件，同時(shí)煤電摻燒生物質(zhì)發(fā)電耦合碳捕集設(shè)施可以提供負(fù)排放，很可能成為保障整個(gè)能源系統(tǒng)安全脫碳的“壓艙石”。因此，“十四五”期間有必要加快以煤電行業(yè)為重點(diǎn)的碳捕集技術(shù)研發(fā)與商業(yè)示范，這樣才能為2030年后有序推進(jìn)煤電CCS部署提供客觀條件。

第四，因地制宜引導(dǎo)并尊重地方和各用能主體的轉(zhuǎn)型意愿。能源綠色低碳轉(zhuǎn)型頂層機(jī)制設(shè)計(jì)完善后，具體工作的實(shí)施推進(jìn)需要地方政府和社會(huì)用能主體的積極參與。我國(guó)不同區(qū)域的資源條件和經(jīng)濟(jì)承受能力、不同用能主體的消費(fèi)模式和減排措施等存在差異，要以“穩(wěn)發(fā)展”為前提因地制宜采取針對(duì)性的轉(zhuǎn)型方式，利用市場(chǎng)激勵(lì)和必要的財(cái)政手段來(lái)引導(dǎo)地方和用能主體有節(jié)奏地推進(jìn)轉(zhuǎn)型工作，引導(dǎo)有條件的地方和用能主體率先碳達(dá)峰碳中和，但須避免地方性、行業(yè)性的“一刀切”管理和違規(guī)操作。