剛剛進(jìn)入全面平價(jià)無補(bǔ)貼時(shí)代，如何通過適宜的電價(jià)機(jī)制支持新能源發(fā)展?電價(jià)如何與參與電力市場政策協(xié)同?

2021 年是“十四五”的開局之年，是落實(shí)“力爭2030年前二氧化碳排放達(dá)到峰值，努力爭取2060 年前實(shí)現(xiàn)碳中和”“2030 年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重將達(dá)到25% 左右”“2030 年風(fēng)電、太陽能發(fā)電總裝機(jī)容量將達(dá)到12 億千瓦以上”目標(biāo)的第一年，預(yù)計(jì)也是風(fēng)、光等主要新能源進(jìn)入全面平價(jià)的首年。同時(shí)，隨著電力體制改革和市場化進(jìn)程加速，新能源參與電力市場的范圍和規(guī)模將擴(kuò)大，新能源發(fā)展的理念與模式、政策手段和措施均需基于上述形勢要求和行業(yè)發(fā)展需求進(jìn)行調(diào)整。剛剛進(jìn)入全面平價(jià)無補(bǔ)貼時(shí)代，如何通過適宜的電價(jià)機(jī)制支持新能源發(fā)展?電價(jià)如何與參與電力市場政策協(xié)同?本文結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)和做法對這些問題進(jìn)行初步探討。

碳達(dá)峰與碳中和目標(biāo)要求“十四五”新能源發(fā)展再提速

“十三五”，我國新能源迅速增長，風(fēng)、光年均新增裝機(jī)分別達(dá)到3044萬千瓦和4205 萬千瓦，風(fēng)、光發(fā)電量在總發(fā)電量中的占比從2015 年的4.0% 增至2020 年的9.5%，在電力清潔化和能源供應(yīng)轉(zhuǎn)型中發(fā)揮了決定性作用。面對“30 · 60 目標(biāo)”的要求，我國新能源發(fā)展必須再提速。如果按照2025 年我國能源需求55億噸標(biāo)準(zhǔn)煤、電力需求9 萬億千瓦時(shí)、非化石能源占比達(dá)到20% 測算，“十四五”末期風(fēng)、光累計(jì)裝機(jī)容量需要達(dá)到10 億千瓦左右，非水可再生能源發(fā)電量在全社會用電量中的占比將達(dá)到20% 左右。

新能源逐步參與電力市場是趨勢，電價(jià)機(jī)制亦不可缺位

在預(yù)期新能源裝機(jī)容量繼續(xù)大幅度增加的同時(shí)，電力市場化給予新能源尤其是增量新能源參與電力市場的要求和壓力也與日俱增。“十三五”時(shí)期，新能源參與電力市場的方式主要是各地在國家規(guī)定的保障性收購小時(shí)數(shù)，或者地方自行規(guī)定的保障性收購小時(shí)數(shù)之上的電量采用直接交易、撮合交易等，上網(wǎng)電價(jià)則常常為遠(yuǎn)低于燃煤標(biāo)桿價(jià)/基準(zhǔn)價(jià)的交易電價(jià)或撮合電價(jià)。此外，在東北等地區(qū)新能源需要分?jǐn)傒o助服務(wù)費(fèi)用。雖然甘肅、蒙西、山西等部分電力現(xiàn)貨市場試點(diǎn)地區(qū)在方案中提出了新能源參與現(xiàn)貨市場的規(guī)則，但僅有很少部分新能源電量進(jìn)入了現(xiàn)貨市場。2020 年下半年以來，現(xiàn)貨市場建設(shè)提速，8 個(gè)試點(diǎn)省份開展了長周期結(jié)算試運(yùn)行，還有多個(gè)省份啟動現(xiàn)貨市場方案研究和起草，試運(yùn)行中出現(xiàn)的一些問題，如山東存在大量不平衡資金，部分業(yè)內(nèi)觀點(diǎn)將之歸因于新能源未參與市場，而2020 年山東風(fēng)、光裝機(jī)占比為26%，發(fā)電量占比僅為8%，將不平衡資金單純歸因于新能源未參與市場是片面的，但這也在一定程度上反映出新能源已經(jīng)面臨的壓力。再考慮到未來風(fēng)、光裝機(jī)規(guī)模將持續(xù)大幅度提升，形成高比例可再生能源電力系統(tǒng)，新能源參與電力市場是方向和趨勢。

“十四五”時(shí)期，我國電力市場尤其是現(xiàn)貨市場處于建設(shè)、試運(yùn)行和完善階段，同時(shí)風(fēng)、光等新能源經(jīng)歷了既往連續(xù)三年的標(biāo)桿電價(jià)和指導(dǎo)價(jià)的大幅度快速退坡，目前雖然在大部分地區(qū)新能源具備與燃煤基準(zhǔn)價(jià)相當(dāng)?shù)钠絻r(jià)上網(wǎng)條件，但具備明顯低價(jià)的地區(qū)和項(xiàng)目資源有限。如果不給予一定以平價(jià)為前置條件的電價(jià)政策支持，直接要求新能源“裸進(jìn)”尚處于不斷探索和調(diào)整運(yùn)行規(guī)則、各類電源參與的程度和條件各異的電力市場，將極大增加新能源收益的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)。由于新能源的初始投資在度電成本中占比高，而運(yùn)行費(fèi)用很低，這種不確定性和風(fēng)險(xiǎn)可能極大挫傷投資企業(yè)參與項(xiàng)目開發(fā)的積極性，影響碳達(dá)峰等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)程。因此，在風(fēng)、光等新能源完全去補(bǔ)貼后，無論是否參與市場，無論參與程度和方式如何，新能源電價(jià)機(jī)制不可缺位，以保障項(xiàng)目合理收益。

國外各異的新能源電價(jià)與參與電力市場協(xié)同機(jī)制可供借鑒，但需要考慮與我國實(shí)施條件的差異性

許多國家實(shí)施了多樣化的支持新能源發(fā)展的經(jīng)濟(jì)政策，其中，電價(jià)機(jī)制發(fā)揮出重要作用。近年來，隨著風(fēng)、光發(fā)電成本的下降，規(guī)制制度應(yīng)用逐漸減少，結(jié)合電力市場的競爭機(jī)制、市場化支持機(jī)制的應(yīng)用范圍及發(fā)揮的作用增加。德國和英國通過支持機(jī)制轉(zhuǎn)型，在推動新能源進(jìn)入電力市場的同時(shí)，實(shí)施了有效的電價(jià)政策保障投資收益。德國自2017 年對風(fēng)、光實(shí)施的主要電價(jià)機(jī)制是“競爭招標(biāo)確定上網(wǎng)電價(jià)+ 單邊溢價(jià)”，即通過招標(biāo)拍賣確定項(xiàng)目業(yè)主和中標(biāo)電價(jià)，項(xiàng)目運(yùn)行時(shí)，中標(biāo)電價(jià)實(shí)質(zhì)上是保底價(jià)，當(dāng)中標(biāo)電價(jià)低于電力市場月均批發(fā)電價(jià)時(shí)，項(xiàng)目業(yè)主的發(fā)電收益按電力市場價(jià)格結(jié)算;高于月均批發(fā)電價(jià)時(shí)，收益按照中標(biāo)電價(jià)結(jié)算(二者之差來源于可再生能源電價(jià)附加)，這樣的單邊溢價(jià)機(jī)制降低了電力市場電價(jià)波動造成的收益風(fēng)險(xiǎn)。英國近年來轉(zhuǎn)向了差價(jià)合約機(jī)制，即通過競爭招標(biāo)形成不超過政府指導(dǎo)價(jià)格的合同上網(wǎng)電價(jià)，國有結(jié)算公司與可再生能源發(fā)電企業(yè)按此電價(jià)簽訂長期合同，可再生能源機(jī)組可直接參與各類電力中長期交易、現(xiàn)貨交易和實(shí)時(shí)平衡機(jī)制。在參與電力市場中，如果市場平均電價(jià)低于合同價(jià)，由差價(jià)合約資金池向發(fā)電企業(yè)予以補(bǔ)貼至合同價(jià);反之，則發(fā)電企業(yè)向資金池返還高出的部分。因此，差價(jià)合約機(jī)制也可被視為雙邊溢價(jià)，規(guī)避了參與電力市場帶來的收益風(fēng)險(xiǎn)。在英國和德國的機(jī)制中，仍可能需要為新能源項(xiàng)目提供補(bǔ)貼。德國的資金流僅為單向，需要電價(jià)補(bǔ)貼支撐。英國通過差價(jià)合約資金池實(shí)現(xiàn)了多退少補(bǔ)，未來隨著成本下降，新建新能源項(xiàng)目可能會反哺資金池，但過去幾年總體上是需要補(bǔ)貼的。再看英國、德國的機(jī)制在我國的適用性。我國可享受電價(jià)補(bǔ)貼的新能源項(xiàng)目，根據(jù)《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》(財(cái)建〔2020〕4 號)和《關(guān)于印發(fā)< 可再生能源電價(jià)附加資金管理辦法> 的通知》(財(cái)建〔2020〕5 號)文件的規(guī)定，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了上網(wǎng)電價(jià)和補(bǔ)貼的脫鉤分離，后平價(jià)時(shí)代的風(fēng)、光新增項(xiàng)目將不再有國家層面的補(bǔ)貼。因此，無論是通過單邊溢價(jià)機(jī)制，還是差價(jià)合約機(jī)制來推進(jìn)新能源參與電力市場，實(shí)際上都沒有差價(jià)資金來源，不具備實(shí)施條件。另一種方式是由電網(wǎng)企業(yè)提供補(bǔ)齊差價(jià)，但這一方面涉及差價(jià)能否傳導(dǎo)到終端用戶，另一方面，實(shí)際上與發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)之間簽訂固定電價(jià)的購電協(xié)議效果一樣。美國可再生能源從發(fā)展之初就參與電力市場，在形式繁多的電力市場中，參與市場方式和獲得電價(jià)收益方式也多樣，主要有長期購電協(xié)議(PPA)、企業(yè)直購電(VPPA)、雙邊協(xié)議合同、集中競價(jià)合同等。PPA 和VPPA 通常會確定一個(gè)固定交易價(jià)格，有的也選擇某種指數(shù)對價(jià)格做調(diào)整。這些合同協(xié)議保證了可再生能源發(fā)電企業(yè)在全部電量或約定電量之內(nèi)的相對固定價(jià)格，即保證了基本收益。在PPA 機(jī)制下，可再生能源發(fā)電企業(yè)將電力市場價(jià)格波動的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)給公用電力公司，代價(jià)通常是以略低于批發(fā)市場價(jià)格來約定PPA 中的電價(jià)，而公用電力公司由于可以匹配數(shù)量多、不同類別的發(fā)電機(jī)組出力，承擔(dān)市場風(fēng)險(xiǎn)的能力更強(qiáng)，也能從采購可再生能源電量中獲得差額收益。從未來新能源參與電力市場和保障新能源發(fā)電基本收益的雙重要求來看，美國模式對我國具有借鑒作用。

以保障合理收益并兼顧逐步參與電力市場為原則，明確平價(jià)時(shí)代新能源電價(jià)機(jī)制

建議以保障項(xiàng)目合理收益、支撐實(shí)現(xiàn)2030 年前碳達(dá)峰、2030 年非化石能源占比和風(fēng)、光裝機(jī)目標(biāo)等為原則，研究制定全面平價(jià)無補(bǔ)貼時(shí)代新能源電價(jià)和項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制。對于2020 年及以前建設(shè)的有電價(jià)補(bǔ)貼項(xiàng)目，從保持政策連續(xù)性和嚴(yán)肅性出發(fā)，應(yīng)延續(xù)既往政策，全額保障性收購小時(shí)數(shù)內(nèi)的發(fā)電量屬于優(yōu)先發(fā)電電量，依據(jù)燃煤發(fā)電基準(zhǔn)價(jià)實(shí)施保障性收購，高出的發(fā)電量可進(jìn)入電力市場參與交易。2019―2020 年被列入平價(jià)無補(bǔ)貼項(xiàng)目清單的風(fēng)、光項(xiàng)目，按照《國家發(fā)展改革委國家能源局關(guān)于積極推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電無補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)有關(guān)工作的通知》(發(fā)改能源〔2019〕19 號)的有關(guān)政策執(zhí)行。

對于2021 年及之后安排和建設(shè)的無補(bǔ)貼新能源增量項(xiàng)目，建議分類確定電價(jià)：一是在消納條件有限，或土地條件有限等情況下，可考慮實(shí)施競爭配置項(xiàng)目，如果僅針對項(xiàng)目開發(fā)權(quán)，就形成與燃煤基準(zhǔn)價(jià)電價(jià)水平相同的平價(jià)項(xiàng)目，如果針對項(xiàng)目開發(fā)權(quán)和電價(jià)，就形成低于燃煤基準(zhǔn)價(jià)的低價(jià)項(xiàng)目;二是在消納空間充足、建筑和土地所有權(quán)或前期工作明確的情況下，可直接確定項(xiàng)目業(yè)主，即形成平價(jià)項(xiàng)目。對上述平價(jià)和低價(jià)項(xiàng)目，還需要明確一定的小時(shí)數(shù)或上網(wǎng)電量，以供企業(yè)投資決策和作為競價(jià)邊界。建議依據(jù)各地新能源發(fā)電項(xiàng)目成本、經(jīng)濟(jì)性、可再生能源電力消納保障責(zé)任權(quán)重、電力市場化改革進(jìn)展等，以保障合理收益為原則，確定一定的小時(shí)數(shù)作為平價(jià)保障小時(shí)數(shù)，也可參考《關(guān)于< 關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見> 有關(guān)事項(xiàng)的補(bǔ)充通知》(財(cái)建〔2020〕426 號)文件中的合理利用小時(shí)數(shù)作為平價(jià)保障小時(shí)數(shù)。將平價(jià)保障小時(shí)數(shù)內(nèi)的發(fā)電量作為優(yōu)先發(fā)電電量，依據(jù)燃煤發(fā)電基準(zhǔn)價(jià)(非競爭配置電價(jià)項(xiàng)目)或競爭性配置電價(jià)(競爭配置確定開發(fā)企業(yè)和電價(jià)的項(xiàng)目)確定固定電價(jià)實(shí)施保障性收購，簽訂長期購電協(xié)議，高出該小時(shí)數(shù)的發(fā)電量進(jìn)入所在地的電力市場參與交易。新能源外送項(xiàng)目的電量則可按照送受端協(xié)議，并參照上述建議實(shí)施。