自2015年新一輪電力體制改革正式啟動以來，國家相關(guān)部門先后制定發(fā)布了《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》、《輸配電價成本監(jiān)審辦法（試行）》、《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法（試行）》、《區(qū)域電網(wǎng)輸電價格定價辦法（試行）》、《跨省跨區(qū)專項工程輸電價格定價辦法（試行）》以及《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價格的指導(dǎo)意見》等一系列電改相關(guān)文件，并于2019年-2020年分別對其中的《輸配電價成本監(jiān)審辦法》、《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法》和《區(qū)域電網(wǎng)輸電價格定價辦法》進行了修訂。至此，我國建立了規(guī)則明晰、水平合理、監(jiān)管有力、科學(xué)透明的輸配電價體系。

在上述文件的指導(dǎo)下，我國輸配電價改革扎實推進，并對我國電力行業(yè)結(jié)構(gòu)和電網(wǎng)企業(yè)監(jiān)管模式帶來深刻影響，改變了電網(wǎng)企業(yè)的功能定位和運營模式。中發(fā)9號文明確提出，遵循市場經(jīng)濟規(guī)律和電力技術(shù)特性定位電網(wǎng)企業(yè)功能，改變電網(wǎng)企業(yè)集電力輸送、電力統(tǒng)購統(tǒng)銷、調(diào)度交易為一體的狀況。改革和規(guī)范電網(wǎng)企業(yè)運營模式，電網(wǎng)企業(yè)不再以上網(wǎng)電價和銷售電價價差作為收入來源，而是按照政府核定的輸配電價收取過網(wǎng)費。這種功能定位和運營模式的轉(zhuǎn)變使得電網(wǎng)投資管理變得尤為重要。

我國電網(wǎng)建設(shè)投資現(xiàn)狀及投資趨勢分析

投資是指將有形或無形資產(chǎn)投放于某種對象或事項，以取得一定收益的活動。主要包括固定資產(chǎn)投資和股權(quán)（產(chǎn)權(quán)）投資，其中固定資產(chǎn)投資是指境內(nèi)外新建、改擴建、購置固定資產(chǎn)的投資。電網(wǎng)公司投資項目分為基本建設(shè)（包括電網(wǎng)基建、產(chǎn)業(yè)基建、小型基建）、技術(shù)改造（包括生產(chǎn)技術(shù)改造、產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造、非生產(chǎn)技術(shù)改造）、零星購置、股權(quán)（產(chǎn)權(quán)）、營銷和信息化項目（資本性部分）。

電力是關(guān)系國計民生的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，電力供應(yīng)和安全事關(guān)國家安全戰(zhàn)略和經(jīng)濟社會發(fā)展全局，因此電力建設(shè)至關(guān)重要，是國家重點關(guān)注的產(chǎn)業(yè)之一。2010年以來，我國電力行業(yè)基本建設(shè)完成投資總額大體呈現(xiàn)“先升后降”的波動變化趨勢。其中，2015年全國電力行業(yè)基本建設(shè)投資完成8576億元，同比增長9.9%，首次突破8000億大關(guān)，增速較去年擴大7.3個百分點；2019年全國電力行業(yè)基本建設(shè)投資完成7995億元，同比下降1.2%，增速較去年下滑1.9個百分點，主要為電網(wǎng)工程基本建設(shè)投資增速下降所致。

從電力建設(shè)投資總體結(jié)構(gòu)來看，電力建設(shè)主要包括電源建設(shè)和電網(wǎng)建設(shè)兩大部分。其中，電源建設(shè)即發(fā)電廠的建設(shè)，包含傳統(tǒng)電力建設(shè)及新能源電力建設(shè)，如火力、水力、風(fēng)能、核能、生物能等；而電網(wǎng)建設(shè)主要為變電設(shè)備和輸電線路的建設(shè)，其投資建設(shè)主體主要為國家電網(wǎng)企業(yè)和南方電網(wǎng)下屬的分公司，以及地方電力建設(shè)公司。“十二五”初期我國電源基本建設(shè)投資在全國電力企業(yè)基本建設(shè)投資中占據(jù)較高比重，2013年電網(wǎng)工程基本建設(shè)投資超過電源工程建設(shè)投資177億元，成為全國電力企業(yè)基本建設(shè)投資中的大頭，當(dāng)年占據(jù)全國電力基本建設(shè)投資完成額的比重達51.2%，占比同比提升1.6個百分點。2019年全國電網(wǎng)基本建設(shè)投資占全國電力企業(yè)基本建設(shè)投資完成額的比重為60.7%，雖其占比較去年下降5.6個百分點，但仍為“十二五”以來電網(wǎng)建設(shè)投入超過電源建設(shè)投入的連續(xù)第七年。我國電網(wǎng)投資占比持續(xù)上升，投資比例結(jié)構(gòu)趨于合理，改善了前些年電源投資規(guī)模過大、增速過快、比例過高的趨勢，電源與電網(wǎng)開始協(xié)調(diào)、科學(xué)發(fā)展。

在電網(wǎng)建設(shè)投資方面，“十二五”以來，我國電網(wǎng)工程建設(shè)完成投資逐年有不同程度的增加或減少。2010-2019年，全國電網(wǎng)基本建設(shè)投資完成額由3448億元增長至4856億元，年均增長3.88%，日益成為電力行業(yè)建設(shè)的主要投資重點。同時，2019年110千伏及以下電網(wǎng)投資占全國電網(wǎng)基本建設(shè)投資的比重為63.3%，較上年提高5.9個百分點。2019年全國電網(wǎng)基本建設(shè)投資增速由年初的-9.00%下降至年末的-9.60%，全國電網(wǎng)基本建設(shè)投資呈現(xiàn)下行趨勢，電網(wǎng)投資增速持續(xù)放緩。電網(wǎng)投資的價值在新增輸電線路和變電設(shè)備上得以體現(xiàn)。2019年全國新增220千伏及以上變電設(shè)備容量23042萬千伏安，同比增長3.7%；新增220千伏及以上輸電線路回路長度34022千米，同比增長-17.2%。

由此可見，由于我國經(jīng)濟已由“高速增長”階段轉(zhuǎn)向“高質(zhì)量發(fā)展”階段，我國電網(wǎng)投資建設(shè)也從單純追求總量擴張轉(zhuǎn)向追求在經(jīng)濟增長基礎(chǔ)上內(nèi)部結(jié)構(gòu)、電力系統(tǒng)以及服務(wù)質(zhì)量的整體提升與完善，電網(wǎng)投資建設(shè)從“高速”轉(zhuǎn)變到“高質(zhì)量”、從“增長”轉(zhuǎn)變到“發(fā)展”。從電網(wǎng)內(nèi)部投資結(jié)構(gòu)來看，隨著以再電氣化為根本路徑的新一輪能源革命的深化發(fā)展，以及大部分電源供給及輸電線路骨架逐步完善的情況下，全國投資重點已逐步轉(zhuǎn)向電網(wǎng)智能化及配電網(wǎng)建設(shè)，更加偏向于配、用電側(cè)。從電力投資趨勢來看，我國電網(wǎng)飽和程度仍不及電源，盡管我國電力系統(tǒng)整體供應(yīng)能力已經(jīng)有所富余，但在可再生能源消納能力、供電可靠性、調(diào)峰能力等方面仍然亟須電網(wǎng)持續(xù)投資建設(shè)。

新電改對我國電網(wǎng)企業(yè)投資的影響分析

強化電網(wǎng)投資約束機制

自新一輪電力體制改革實施以來，作為新電改和價格機制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，輸配電價格改革打破了電網(wǎng)在“買電”和“賣電”兩頭的“雙重壟斷”，電網(wǎng)企業(yè)的被監(jiān)管模式由政府對電網(wǎng)購售電價格的間接監(jiān)管，轉(zhuǎn)變?yōu)檎噪娋W(wǎng)有效資產(chǎn)為基礎(chǔ)，對其輸配電業(yè)務(wù)的準(zhǔn)許收入、準(zhǔn)許成本和價格進行的全方位直接監(jiān)管。電網(wǎng)投資規(guī)模作為輸配電價核定過程中被監(jiān)管的內(nèi)容之一，是影響有效資產(chǎn)和準(zhǔn)許收入的重要因素。

新修訂的《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法》在堅持“準(zhǔn)許成本+合理收益”定價原則不變的基礎(chǔ)上，在投資與電量掛鉤、有效資產(chǎn)范圍等方面發(fā)生明顯變化。新版省級輸配電定價辦法規(guī)定，“預(yù)計新增輸配電固定資產(chǎn)投資額參照相關(guān)政府部門預(yù)測的、符合電力規(guī)劃的電網(wǎng)投資計劃，按年度間等比例原則確定；預(yù)計新增輸配電固定資產(chǎn)基于提高投資效率的要求，按照不高于歷史單位電量固定資產(chǎn)的原則核定（國家政策性重大投資除外），低于歷史單位電量固定資產(chǎn)的，按預(yù)計數(shù)核定。”

為了適應(yīng)輸配電價改革和降價預(yù)期，電網(wǎng)企業(yè)主動嚴(yán)控電網(wǎng)投資和成本。國家電網(wǎng)公司嚴(yán)控電網(wǎng)投資規(guī)模并加強投資管理，同時明確虧損單位不再新増投資；嚴(yán)禁擅自擴大投資界面和超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、超過核價投資規(guī)模和范圍安排投資，以及嚴(yán)禁過度追求高可靠性的“錦上添花”項目。輸配電價改革后，電網(wǎng)投資與電量增長、負(fù)荷增長、供電可靠性不匹配的成本費用暫不予納入輸配電價，可以抑制電網(wǎng)過度投資、提高電網(wǎng)投資效率，促進電網(wǎng)企業(yè)持續(xù)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

電網(wǎng)投資與降價矛盾突出

2018年，國務(wù)院《政府工作報告》提出“降低電網(wǎng)環(huán)節(jié)收費和輸配電價格，一般工商業(yè)電價平均降低10%”，接著國家相繼出臺《關(guān)于降低一般工商業(yè)電價有關(guān)事項的通知》等四項降價政策。2019年，國務(wù)院《政府工作報告》提出“深化電力市場化改革，清理電價附加收費，降低制造業(yè)用電成本，一般工商業(yè)平均電價再降低10%”，接著國家相繼出臺《關(guān)于電網(wǎng)企業(yè)增值稅稅率調(diào)整相應(yīng)降低一般工商業(yè)電價的通知》等兩項降價政策。通過兩年的連續(xù)降價措施，全國（不含西藏）一般工商業(yè)目錄電價（銷售電價）累計降低0.15元/千瓦時，累計降幅19%。2020年，為扶持遭遇新冠肺炎疫情影響的企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)、共渡難關(guān)，國家于2-6月實施階段性降低非高耗能工商業(yè)電價5%的政策以及支持性兩部制電價政策，又于5月在政府工作報告提出“降低工商業(yè)電價5%政策延長到今年年底”。

電網(wǎng)投資對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展有一定的推動作用，但過度投資可能造成輸配電價過快增長。隨著中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，電力需求出現(xiàn)顯著的結(jié)構(gòu)性變化。我國宏觀經(jīng)濟持續(xù)承受下行壓力，作為“三駕馬車”之一的投資是拉動經(jīng)濟恢復(fù)較快增長的重要把手。對于電網(wǎng)企業(yè)而言，特高壓工程投資規(guī)模大，增加就業(yè)崗位多，在穩(wěn)增長與惠民生中作用力十足。同時，為解決電力不平衡、不充分發(fā)展問題，電網(wǎng)企業(yè)按照國家部署加大配網(wǎng)、農(nóng)網(wǎng)建設(shè)投資。但是，為完成政府工作報告中的降電價要求，國家陸續(xù)出臺多項政策，進而間接抑制電網(wǎng)投資規(guī)模。因此，一方面要求提高電網(wǎng)投資以滿足電力需求增加、解決電力發(fā)展不平衡、拉動經(jīng)濟增長；另一方面，又要電網(wǎng)降低電價以促進實體經(jīng)濟發(fā)展。以上將顯著提高電網(wǎng)企業(yè)投資總額的同時，又相應(yīng)地增加電網(wǎng)投資壓力和降電價壓力，電網(wǎng)投資增長與電價降低矛盾突出。

政策性投資計提回報不足

新電改形勢下，在監(jiān)審期間內(nèi)除政策性因素外造成的未投入實際使用、未達到規(guī)劃目標(biāo)、擅自提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的輸配電資產(chǎn)相關(guān)成本費用支出不得計入輸配電定價成本。由此可見，政策性有效資產(chǎn)可計入電網(wǎng)公司有效資產(chǎn)計提回報。但是舊版省級輸配電價定價辦法明確規(guī)定，“權(quán)益資本收益率，等于政策性有效資產(chǎn)的比重和非政策性有效資產(chǎn)的比重與各自對應(yīng)的權(quán)益資本收益率的加權(quán)平均。其中，政策性有效資產(chǎn)的權(quán)益資本收益率，按1%核定。”新版省級輸配電價定價辦法規(guī)定，“權(quán)益資本收益率原則上按不超過同期國資委對電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營業(yè)績考核確定的資產(chǎn)回報率，并參考上一監(jiān)管周期省級電網(wǎng)企業(yè)實際平均凈資產(chǎn)收益率核定。”新形勢下，電網(wǎng)企業(yè)政策性有效資產(chǎn)計提回報得不到保障。

一直以來，電力企業(yè)承擔(dān)著大量社會責(zé)任投資任務(wù)，政策性投資保持較高強度。“十三五”時期，電網(wǎng)公司全力推進新一輪農(nóng)網(wǎng)改造升級，加大貧困地區(qū)電網(wǎng)攻堅力度，加快城鄉(xiāng)電力服務(wù)均等化進程。另外，隨著能源綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展需要，電網(wǎng)公司增加“煤改電配套投資”、“電動汽車發(fā)展配套投資”、“清潔能源接入投資”等等。這些投資很大程度上屬于政策性投資，并不能帶來與投資相匹配的電量增長，同時還擠占了監(jiān)管周期內(nèi)電網(wǎng)企業(yè)的投資空間。近年來，電網(wǎng)業(yè)務(wù)收益率大幅下降，首輪監(jiān)管期多輪次下調(diào)輸配電價，各級企業(yè)虧損面持續(xù)擴大，但政策性投資任務(wù)仍持續(xù)增加。政策性投資能否足額納入當(dāng)期可計提收益的有效資產(chǎn)以及獲得合理收益，成為電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營發(fā)展的重要挑戰(zhàn)。

適應(yīng)新形勢的電網(wǎng)企業(yè)投資管控策略分析

隨著電力體制改革的不斷深化，電網(wǎng)企業(yè)的功能定位和運營模式發(fā)生重大改變，致使電網(wǎng)企業(yè)投資增長和成本控制面臨更加嚴(yán)格的監(jiān)管約束，對電網(wǎng)投資管控的合理性和精準(zhǔn)性提出了更高的要求。為深入貫徹落實習(xí)近平總書記“四個革命、一個合作”能源安全新戰(zhàn)略，推進電力體制改革，加強電力統(tǒng)籌規(guī)劃，強化電網(wǎng)投資監(jiān)管，實施適應(yīng)新形勢下的電網(wǎng)企業(yè)投資管控策略，才能從根本上提高電網(wǎng)企業(yè)的合理收益和準(zhǔn)許收入。

01堅持電網(wǎng)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展要務(wù)，激活電網(wǎng)投資潛力

現(xiàn)階段，電網(wǎng)企業(yè)面臨保障電力供應(yīng)和促進能源轉(zhuǎn)型的雙重使命，推動電網(wǎng)高質(zhì)量發(fā)展始終是電網(wǎng)企業(yè)第一要務(wù)。電網(wǎng)企業(yè)要深入踐行新發(fā)展理念，始終聚焦主責(zé)主業(yè)不動搖，進一步投資建設(shè)運營好各級電網(wǎng)，積極應(yīng)用新技術(shù)推動電網(wǎng)轉(zhuǎn)型升級，促進清潔低碳、安全高效的能源體系構(gòu)建。
在電網(wǎng)投資決策受政府監(jiān)管約束的前提下，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，向核價部門爭取監(jiān)管周期當(dāng)期最大的投資總量，從而確保電網(wǎng)建設(shè)的正常甚至超前發(fā)展。堅持科學(xué)投資、穩(wěn)健投資、精準(zhǔn)投資，把有限的資金向保政策、保安全、保增長傾斜，優(yōu)先安排能夠形成有效資產(chǎn)的項目投資，激活投資潛力。在確定投資規(guī)模時，通過對負(fù)荷預(yù)測衡量電網(wǎng)企業(yè)的初步投資需求，通過對電價的預(yù)測分析衡量電網(wǎng)企業(yè)的投資能力。在投資能力與投資需求基本相當(dāng)?shù)幕A(chǔ)上，最終確定電網(wǎng)企業(yè)的投資方案和投資規(guī)模。

02協(xié)調(diào)政策降價和機制定價的關(guān)系，統(tǒng)籌電網(wǎng)合理收益

首先，我國正在全面推進電力市場化改革，這是加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制和要素市場化配置機制的內(nèi)在要求。在電力環(huán)節(jié)建立包括市場競價與政府定價兩個方面的電價形成機制，是推進價格機制改革的重要措施。其次，根據(jù)中央經(jīng)濟工作會議關(guān)于降低企業(yè)用能成本和《政府工作報告》關(guān)于降低一般工商業(yè)電價的要求，電網(wǎng)企業(yè)積極貫徹落實國家部署，多措并舉全力做好降低一般工商業(yè)電價工作。因此，處理好“機制定價”和“政策降價”之間的關(guān)系，才能滿足短期需要又可穩(wěn)固長期機制。另外，在改革的初期階段，電網(wǎng)投資決策要把握好節(jié)奏和力度，切實做好電網(wǎng)投資與降電價、電價核定、電量增長等問題的有效銜接，針對現(xiàn)實要求靈活施策、及時調(diào)整，保證電網(wǎng)企業(yè)合理的收益水平，促進電網(wǎng)企業(yè)健康發(fā)展和電力供應(yīng)安全。

03鼓勵多方社會資本投資電網(wǎng)建設(shè)，拓寬電網(wǎng)投資渠道

電力行業(yè)兼具資金密集和技術(shù)密集兩大特點，而且電力項目建設(shè)投資規(guī)模大、回報周期長，其融資通道受到多方面制約。2010年以來，國家出臺《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》、《加強電力監(jiān)管支持民間資本投資電力的實施意見》等多項政策鼓勵社會資本參與能源領(lǐng)域建設(shè)，但由于電網(wǎng)行業(yè)自然壟斷特性以及資本密集、技術(shù)密集的屬性，使得社會資本的進入電力行業(yè)面臨諸多限制和困難。在電網(wǎng)企業(yè)自主決策投資規(guī)模和利潤空間受限的前提下，為了保障電網(wǎng)建設(shè)的正常甚至超前發(fā)展，電網(wǎng)企業(yè)可以通過放開項目建設(shè)投資渠道，創(chuàng)新融資方式，爭取政府補貼和民間資本支持。吸引多方社會資本不僅有助于緩解電網(wǎng)企業(yè)資金壓力和債務(wù)負(fù)擔(dān)，而且還可以保障電網(wǎng)建設(shè)需求，共享投資收益。