日前，國家發(fā)改委、國家能源局印發(fā)《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》(發(fā)改能源〔2019〕807號(hào))(簡稱“消納保障機(jī)制”)，對各省級(jí)行政區(qū)域設(shè)定了可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重。建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制，有利于保障我國可再生能源健康持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)全社會(huì)綠色消費(fèi)，加快構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系。

我國可再生能源消納亟需長效保障機(jī)制

近年來，我國可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，裝機(jī)規(guī)模和發(fā)電量持續(xù)增長。截至2018年底，我國可再生能源累計(jì)裝機(jī)達(dá)到7.28億千瓦，占全部電力裝機(jī)的38.3%，其中，水電裝機(jī)3.52億千瓦、風(fēng)電裝機(jī)1.84億千瓦、光伏發(fā)電裝機(jī)1.74億千瓦，裝機(jī)規(guī)模均位居世界首位。2018年，全國可再生能源發(fā)電量約1.87萬億千瓦時(shí)，占全部發(fā)電量的26.7%，清潔能源替代作用日益凸顯。然而，隨著產(chǎn)業(yè)規(guī)?？焖贁U(kuò)大，水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電等可再生能源在局部地區(qū)面臨著較為嚴(yán)峻的消納壓力，棄電問題逐步成為制約產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。對此，近年來國家先后出臺(tái)多項(xiàng)政策措施著力解決棄風(fēng)、棄光、棄水問題，棄電問題得到明顯改善。2018年，全國棄風(fēng)、棄光、棄水電量約1000億千瓦時(shí)，其中棄風(fēng)率回落至約7%，棄光率回落至約3%(見圖1、圖2)。

現(xiàn)階段，風(fēng)電、光伏發(fā)電等可再生能源正處于步入平價(jià)上網(wǎng)的過渡期，電力消納問題直接關(guān)系其經(jīng)濟(jì)性，成為影響其平價(jià)上網(wǎng)的關(guān)鍵因素。從長遠(yuǎn)來看，在國家能源發(fā)展戰(zhàn)略指引下，可再生能源電力占比將逐步提升，未來可再生能源與燃煤發(fā)電等化石能源對電力市場的競爭將更加激烈。在可再生能源消納責(zé)任保障機(jī)制尚未健全的情形下，棄電限電問題仍有反彈甚至加劇的可能。因此，亟需從國家層面建立保障可再生能源電力消納的長效機(jī)制，從消費(fèi)側(cè)進(jìn)一步明確可再生能源消納責(zé)任，破除市場機(jī)制約束，為可再生能源電力消納提供長期的發(fā)展空間。

消納保障機(jī)制的主要內(nèi)容

消納保障機(jī)制是在我國電力市場改革的總體框架下，通過設(shè)立可再生能源消納的強(qiáng)制性市場份額指標(biāo)，對各電力市場消費(fèi)主體的市場行為予以約束，同時(shí)以超額消納量交易、綠證自愿認(rèn)購等市場化方式，給予市場主體適度激勵(lì)，平衡全國范圍內(nèi)可再生能源電力消納差異，實(shí)現(xiàn)消納責(zé)任的有效履約，從而建立保障可再生能源電力消納的長效機(jī)制。

消納保障機(jī)制的主要內(nèi)容包括：

分省設(shè)定消納責(zé)任權(quán)重

考慮到我國各地區(qū)可再生能源資源條件和消納條件差異較大，為確保各地區(qū)盡可能多地消納可再生能源電力，落實(shí)消納責(zé)任，有必要按照差異化原則設(shè)定各地區(qū)的消納責(zé)任權(quán)重，即按省級(jí)行政區(qū)域?qū)﹄娏οM(fèi)規(guī)定應(yīng)達(dá)到的可再生能源電量比重。

各區(qū)域消納責(zé)任權(quán)重須依據(jù)國家能源發(fā)展戰(zhàn)略和可再生能源發(fā)展相關(guān)規(guī)劃，以及本地可消納和區(qū)外可消納可再生能源電力的能力確定。

按照兩類權(quán)重指標(biāo)考核

可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重根據(jù)發(fā)電類型不同分為兩類，即總量消納責(zé)任權(quán)重和非水電消納責(zé)任權(quán)重。這樣的權(quán)重設(shè)置主要是保障能夠充分消納具有不同特性的水電和新能源電力。對于水電，目前裝機(jī)規(guī)模與風(fēng)電、光伏發(fā)電總裝機(jī)規(guī)模相當(dāng)，但其發(fā)電量高，2018年發(fā)電量為1.23萬億千瓦時(shí)，約為風(fēng)電、光伏發(fā)電總電量的2.3倍。從發(fā)電特性看，水電在豐水年、枯水年間發(fā)電量波動(dòng)較大，如果不加以區(qū)分，將對風(fēng)電、光伏等非水電電力消納造成較大影響;而風(fēng)電、光伏發(fā)電量的年度波動(dòng)較小，且總電量小，對總量消納責(zé)任權(quán)重影響不大。因此，從減少相互影響，兼顧落實(shí)水電、非水電消納的角度出發(fā)，設(shè)置了總量和非水電兩類消納責(zé)任權(quán)重，分別予以考核。

此外，為鼓勵(lì)具備條件的省份按最大能力消納可再生能源電力，消納責(zé)任權(quán)重指標(biāo)又分為最低消納責(zé)任權(quán)重和激勵(lì)性消納責(zé)任權(quán)重，激勵(lì)性消納責(zé)任權(quán)重按最低消納責(zé)任權(quán)重上浮一定比例(約10%)確定。

明確承擔(dān)消納責(zé)任的兩類市場主體

消納保障機(jī)制提出承擔(dān)消納責(zé)任的市場主體為售電企業(yè)，即直接從電力消費(fèi)側(cè)明確可再生能源消納責(zé)任，有利于消納責(zé)任的落實(shí)，這也與許多國家所實(shí)行的配額制做法基本一致，即將售電公司作為主要考核對象。

承擔(dān)消納責(zé)任的市場主體按照售電量和用電量不同分為兩類：一類市場主體承擔(dān)與其年售電量相對應(yīng)的消納量，包括直接向電力用戶供/售電的電網(wǎng)企業(yè)、獨(dú)立售電公司、擁有配電網(wǎng)運(yùn)營權(quán)的售電公司;另一類市場主體承擔(dān)與其年用電量相對應(yīng)的消納量，包括通過電力批發(fā)市場購電的電力用戶和擁有自備電廠的企業(yè)，這類主體相當(dāng)于自己購電、自己售電、自己用電，本質(zhì)上也相當(dāng)于小型的售電主體，因此，也需要按其自身用電量承擔(dān)一定的消納責(zé)任權(quán)重(見圖3)。

需要說明的是，農(nóng)業(yè)用電屬于公益性電量，清潔供暖又是打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的重要戰(zhàn)略措施，為體現(xiàn)政策支持，上述市場主體的售電量和用電量中，農(nóng)業(yè)用電和專用計(jì)量的供暖電量免于消納責(zé)任權(quán)重考核。

提供三種消納量完成方式

承擔(dān)消納責(zé)任的市場主體可以通過“一種主要方式”和“兩種補(bǔ)充(替代)方式”完成消納量。

一種主要方式：即實(shí)際消納可再生能源電量。市場主體只要實(shí)際消納了可再生能源電量，相應(yīng)的消納量可免費(fèi)劃轉(zhuǎn)給市場主體，這與消納保障機(jī)制促進(jìn)可再生能源消納的主要政策相一致。

兩種補(bǔ)充(替代)方式：即向超額完成年度消納量的市場主體購買其超額完成的消納量，或自愿認(rèn)購可再生能源綠色電力證書替代消納量。主要是考慮各類市場主體可能存在不能完全通過實(shí)際消納可再生能源電量來完成消納量的情況，為提高履約方式的靈活性，提出了超額消納量交易和自愿認(rèn)購可再生能源綠色電力證書(簡稱“綠證”)兩種替代完成方式。同時(shí)，為促進(jìn)全國可再生能源電力的大范圍消納，允許市場主體在全國范圍內(nèi)交易超額消納量和自愿認(rèn)購綠證。

提供三類市場化交易渠道

為滿足市場主體靈活履約需求，對應(yīng)消納量的補(bǔ)充(替代)方式組織開展三類交易：一是各省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的超額消納量交易，原則上由省級(jí)電力交易中心組織;二是跨省跨區(qū)行政區(qū)域的消納量交易，在北京電力交易中心和廣州電力交易中心組織下進(jìn)行;三是自愿認(rèn)購綠證，由企業(yè)在國家可再生能源信息管理中心建設(shè)的全國綠色電力證書認(rèn)購平臺(tái)上自愿認(rèn)購綠證。

隨著電力體制改革的不斷深化，目前全國已有30個(gè)省份建立了省級(jí)電力交易中心，負(fù)責(zé)組織開展省內(nèi)電力交易，同時(shí)成立了北京、廣州兩個(gè)國家級(jí)電力交易中心，負(fù)責(zé)跨省跨區(qū)電力的交易組織?？紤]到電力交易中心開展交易具有較好的技術(shù)便利性，將超額消納量交易由電力交易中心組織，即由省級(jí)電力交易中心、國家級(jí)電力交易中心分別組織省內(nèi)和區(qū)域消納量的交易。此外，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部和國家能源局委托國家可再生能源信息管理中心負(fù)責(zé)組織全國綠證的核發(fā)及交易，即綠證仍然在原有平臺(tái)上核發(fā)，并由企業(yè)自愿交易。

明確國家、地方、企業(yè)各級(jí)的實(shí)施和監(jiān)管責(zé)任

政策對消納責(zé)任落實(shí)、組織、監(jiān)管等方面明確了具體責(zé)任單位，確保將消納保障機(jī)制落實(shí)到位。

一是各省級(jí)能源主管部門牽頭承擔(dān)落實(shí)責(zé)任。包括組織編制可再生能源電力消納實(shí)施方案，報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施，會(huì)同經(jīng)濟(jì)運(yùn)行管理部門對省屬地方電網(wǎng)企業(yè)、配售電公司以及未與公用電網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)的擁有自備電廠企業(yè)的消納責(zé)任實(shí)施進(jìn)行督導(dǎo)考核，督促未履行消納責(zé)任的市場主體限期整改，對未按期完成整改的市場主體依法依規(guī)予以處理，將其列入不良信用記錄，予以聯(lián)合懲戒。

二是國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)承擔(dān)經(jīng)營區(qū)內(nèi)消納責(zé)任權(quán)重實(shí)施的組織責(zé)任。包括指導(dǎo)所屬省級(jí)電網(wǎng)企業(yè)依據(jù)具體實(shí)施方案，組織經(jīng)營區(qū)內(nèi)各承擔(dān)消納責(zé)任的市場主體完成電力消納。

三是國務(wù)院能源主管部門派出監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。包括對各承擔(dān)消納責(zé)任的市場主體消納量完成情況、可再生能源相關(guān)交易過程等情況進(jìn)行監(jiān)管。

消納保障機(jī)制與國際配額制的關(guān)系

配額制是國際上較為成熟的可再生能源激勵(lì)政策，為促進(jìn)可再生能源發(fā)展提供了兩方面支持：一是向可再生能源發(fā)電企業(yè)提供了體現(xiàn)清潔電力環(huán)境價(jià)值的資金保障，二是從消費(fèi)側(cè)明確消納責(zé)任，保障可再生能源電力消納。配額制一般是由政府制定強(qiáng)制可再生能源配額目標(biāo)，通過法律、法規(guī)等形式對考核責(zé)任主體的可再生能源電力市場份額作出強(qiáng)制性規(guī)定，未按規(guī)定完成配額義務(wù)的責(zé)任主體需要繳納相應(yīng)的罰款。目前，已有美國、英國等20多個(gè)國家實(shí)施了配額制。綠證是國際配額制的重要配套機(jī)制。通常，綠證可作為獨(dú)立的可再生能源電量的計(jì)量工具，用于計(jì)量和考核各市場主體的配額完成量;同時(shí)也可以作為轉(zhuǎn)讓可再生能源外部性權(quán)益的交易工具，即可再生能源發(fā)電企業(yè)通過出售綠證可以獲取資金來源。

消納保障機(jī)制與國際配額制的相同之處是均由政府制定可再生能源發(fā)展目標(biāo)，并對可再生能源電力市場份額作出強(qiáng)制性規(guī)定，承擔(dān)配額義務(wù)的市場主體需要完成相應(yīng)的可再生能源電力消納責(zé)任。但與國際配額制為可再生能源發(fā)電企業(yè)提供資金保障的主要目的不同，我國消納保障機(jī)制主要目的是促進(jìn)可再生能源消納，為減少對終端電力消費(fèi)價(jià)格影響，并未設(shè)置與之配套的綠證強(qiáng)制交易，而是通過可再生能源電力消納量來計(jì)量配額考核。市場主體在消納可再生能源物理電量的同時(shí)，消納量將免費(fèi)從發(fā)電企業(yè)劃轉(zhuǎn)至市場主體，即可再生能源發(fā)電企業(yè)不能直接通過消納量交易獲取額外資金。因此，我國將政策命名為“可再生能源電力消納保障機(jī)制”，實(shí)際上是更加明確了以促進(jìn)可再生能源電力消納為主的政策目的，以消除社會(huì)各界對引起終端電力價(jià)格上漲的顧慮。

消納保障機(jī)制下的綠證自愿認(rèn)購

我國綠證自愿認(rèn)購機(jī)制

國際上，根據(jù)購買主體不同和強(qiáng)制性不同，綠證交易主要分為兩類：強(qiáng)制交易和自愿認(rèn)購，其中與配額制相配套的是綠證強(qiáng)制交易，由購買主體自愿認(rèn)購的是綠證自愿認(rèn)購。

我國于2017年7月起正式開展綠證自愿認(rèn)購，根據(jù)《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認(rèn)購交易制度的通知》(發(fā)改能源〔2017〕132號(hào))，綠證核發(fā)范圍為納入可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助目錄的陸上風(fēng)電和光伏電站項(xiàng)目(不含分布式光伏)，發(fā)電企業(yè)可通過出售綠證獲取補(bǔ)貼資金，替代國家財(cái)政補(bǔ)貼。同時(shí)，為提高風(fēng)電、光伏發(fā)電的市場競爭力，2019年1月國家能源局下發(fā)《關(guān)于積極推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電無補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)有關(guān)工作的通知》(發(fā)改能源〔2019〕19號(hào))，提出對平價(jià)(低價(jià))上網(wǎng)項(xiàng)目核發(fā)綠證，鼓勵(lì)其通過綠證交易獲得合理收益補(bǔ)償。

國際上，綠證自愿認(rèn)購已成為補(bǔ)償可再生能源發(fā)電環(huán)境價(jià)值的重要方式，也是我國綠色消費(fèi)的重要途徑。目前，國家正在通過多種措施引導(dǎo)綠證市場化交易，逐步拓寬綠證核發(fā)范圍和交易量，引導(dǎo)全社會(huì)綠色消費(fèi)。

消納保障機(jī)制下的綠證自愿認(rèn)購開展

從國際配額制開展經(jīng)驗(yàn)看，為平衡可再生能源資源波動(dòng)，向配額義務(wù)主體提供多種完成配額方式，一般會(huì)設(shè)置買斷價(jià)格或罰款價(jià)格作為市場主體完成配額考核的最終方式，同時(shí)也實(shí)際約定了綠證強(qiáng)制交易的價(jià)格上限。對應(yīng)我國消納保障機(jī)制，將自愿認(rèn)購綠證作為完成考核的補(bǔ)充(替代)方式，實(shí)際上也是向市場主體提供了完成消納責(zé)任考核的最終方式，同時(shí)也間接約定了超額消納量交易的價(jià)格上限為綠證價(jià)格，是保障機(jī)制順利開展的重要環(huán)節(jié)。

在綠證交易價(jià)格方面，目前，由于綠證出售后替代國家財(cái)政補(bǔ)貼，其交易價(jià)格與補(bǔ)貼強(qiáng)度基本相當(dāng)。預(yù)期在2020年風(fēng)電、光伏發(fā)電等平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目建成后，綠證自愿認(rèn)購價(jià)格將大幅下降，認(rèn)購量有望快速擴(kuò)大，從而將消納量交易價(jià)格維持在合理的水平，避免增加終端電力消費(fèi)成本，有利于消納保障機(jī)制的長期穩(wěn)定運(yùn)行。

政策實(shí)施效果展望

消納保障機(jī)制是可再生能源行業(yè)一項(xiàng)重大、復(fù)雜、涉及面廣、影響深遠(yuǎn)的政策，政策的出臺(tái)實(shí)際是從國家層面確立了保障可再生能源消納的長效機(jī)制，并通過中央、地方、電網(wǎng)企業(yè)各級(jí)層層落實(shí)監(jiān)管和實(shí)施責(zé)任。預(yù)計(jì)未來政策將從推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型、保障消納、培育綠色消費(fèi)、推進(jìn)平價(jià)上網(wǎng)等多方面促進(jìn)可再生能源行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型，為可再生能源提供長期發(fā)展空間。《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃(2014～2020年)》已明確，到2020年，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到15%，2030年提高到20%左右。根據(jù)我國清潔能源發(fā)展戰(zhàn)略，未來可再生能源占比將進(jìn)一步提升。從國際經(jīng)驗(yàn)看，美國、英國等國家通過近20年的配額制實(shí)施，給予了可再生能源發(fā)展的長效政策保障，成效顯著。我國的消納保障機(jī)制實(shí)際是從國家層面確立了保障可再生能源消納的長效機(jī)制，通過按年度制定各省級(jí)行政區(qū)域電力消納責(zé)任權(quán)重，為可再生能源提供長期發(fā)展空間，加快實(shí)現(xiàn)能源戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

顯著提高可再生能源電力消納水平。國家制定消納責(zé)任權(quán)重是依據(jù)能源發(fā)展戰(zhàn)略和可再生能源發(fā)展相關(guān)規(guī)劃，結(jié)合各區(qū)域?qū)嶋H用電增長等情況確定，按年度確定各省級(jí)行政區(qū)的總量和非水電消納責(zé)任權(quán)重，有利于最大程度保證新增水電、非水電電力足額消納，提高可再生能源電力消納水平，保障發(fā)電企業(yè)合理權(quán)益，助力可再生能源高質(zhì)量發(fā)展。

推動(dòng)地方政府和市場主體落實(shí)消納責(zé)任。目前，我國非化石能源消費(fèi)比重目標(biāo)和可再生能源規(guī)劃目標(biāo)由國家層面推動(dòng)，地方政府和市場主體在發(fā)展可再生能源方面的責(zé)任義務(wù)不夠明確、積極性不足。消納保障機(jī)制通過分省級(jí)行政區(qū)制定可再生能源消納權(quán)重指標(biāo)，明確地方政府實(shí)施和監(jiān)管責(zé)任，并對市場主體配額義務(wù)完成情況進(jìn)行考核，可作為督促各相關(guān)方落實(shí)消納責(zé)任的重要抓手，可顯著提高地方政府和市場主體發(fā)展、消納可再生能源的積極性，保障消納責(zé)任落實(shí)。

加快提升全社會(huì)綠色消費(fèi)意識(shí)。政策除了對電力消費(fèi)設(shè)定可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重外，也明確了鼓勵(lì)政策，對地方政府，超出激勵(lì)性消納責(zé)任權(quán)重的消納量折算的能源消費(fèi)量不納入該區(qū)域能耗“雙控”考核;對納入能耗考核的企業(yè)，超額完成消納量折算的能源消費(fèi)量不計(jì)入其能耗考核。消納責(zé)任權(quán)重目標(biāo)引導(dǎo)及激勵(lì)措施的實(shí)施，將推動(dòng)地方政府和用能企業(yè)積極消費(fèi)可再生能源電力，由此帶動(dòng)全社會(huì)綠色消費(fèi)意識(shí)不斷提升。

消納、綠證雙管齊下，助力新能源平價(jià)上網(wǎng)。目前，我國風(fēng)電、光伏等新能源技術(shù)持續(xù)進(jìn)步、發(fā)電成本快速下降，正處于步入平價(jià)上網(wǎng)的重要過渡期。在成本問題解決后，消納將成為新能源實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)的最后一步，也是未來保障新能源發(fā)電市場競爭力的關(guān)鍵因素。政策實(shí)施后，一方面，電力消納得以保障，在發(fā)電利用小時(shí)數(shù)保持較高水平前提下，可大幅提高新能源項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性;另一方面，平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目可以通過參與自愿綠證認(rèn)購獲取額外收益。屆時(shí)，新能源項(xiàng)目收益將來自于保障消納的電量收益、綠證自愿認(rèn)購收益兩方面，可有力加速其平價(jià)上網(wǎng)步伐。