“十三五”規(guī)劃發(fā)布已三年，雖然煤層氣產(chǎn)業(yè)持續(xù)奮斗，但因多種因素影響，實(shí)際發(fā)展遠(yuǎn)低于預(yù)期，特別是地面生產(chǎn)的表內(nèi)統(tǒng)計(jì)年度增量平均僅5億立方米/年左右，仍處于增速疲軟期。但是，煤層氣的資源潛力依然巨大。2018年，我國煤層氣表內(nèi)初步統(tǒng)計(jì)，地面狹義煤層氣產(chǎn)量54.63億立方米，煤礦井下瓦斯抽采量129億立方米，煤層氣總產(chǎn)量183.6億立方米，煤層氣利用量101億立方米。其中地面煤層氣產(chǎn)量比2017年的49.53億立方米同比增長10.27%；包含煤層氣礦權(quán)內(nèi)的煤層氣、致密氣、頁巖氣三氣共采的廣義煤層氣儲(chǔ)量72.6億立方米，煤層氣總產(chǎn)量可達(dá)201.6億立方米，煤層氣總利用量119億立方米。

值得注意的是，目前煤層氣礦權(quán)內(nèi)的煤層氣總產(chǎn)量統(tǒng)計(jì)原則，在某種程度上缺乏科學(xué)性和合理性，不僅削弱了多年開發(fā)成果，也不利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。今明兩年是“十三五”規(guī)劃的關(guān)鍵年，通過進(jìn)一步改革開放、優(yōu)化政策和環(huán)境，我國煤層氣產(chǎn)業(yè)有可能迎來曙光，步入健康、快速、持續(xù)發(fā)展的軌道。

推動(dòng)落實(shí)“三氣共采”政策

根據(jù)國際煤層氣產(chǎn)業(yè)慣例和國內(nèi)實(shí)際情況，煤層氣開發(fā)利用“十三五”規(guī)劃的編制專家組曾建議：“明確煤層氣礦權(quán)人可以同時(shí)開采礦權(quán)范圍內(nèi)煤系地層烴類氣體，并享受同等政策”。“十三五”煤層氣開發(fā)利用規(guī)劃正式文本確定為“探索煤系地層多種氣體綜合開發(fā)新模式，鼓勵(lì)多氣共采”。

經(jīng)過“十三五”規(guī)劃前三年的探索和實(shí)踐，業(yè)內(nèi)對(duì)煤層氣區(qū)塊內(nèi)煤層氣、頁巖氣、致密氣三氣共采，享受同等優(yōu)惠政策已達(dá)成共識(shí)。礦產(chǎn)資源管理部門相關(guān)人員也多次同意在煤層氣礦種名稱不變的前提下，實(shí)行上述政策具有合規(guī)合理性。

煤層氣的定義從狹義的“賦存在煤層中以甲烷為主要成分，以吸附在煤基顆粒表面為主，部分游離于煤孔隙中或溶解于煤層水中的烴類氣體”，擴(kuò)展為煤系地層的多種烴類氣體的廣義概念，具有較為充分的科學(xué)性、合理性和可操作性。

（1）與國外煤層氣資源開發(fā)管理慣例接軌

國外設(shè)定的煤層氣礦權(quán)區(qū)域采出的氣體都以煤層氣計(jì)量，并享受同等優(yōu)惠經(jīng)濟(jì)政策，沒有僵化區(qū)分是致密氣、頁巖氣還是煤層氣，也沒有區(qū)分游離氣和吸咐氣，一是因?yàn)闊o法嚴(yán)格區(qū)分，二是如不共采都會(huì)留下隱患。如美國圣胡安盆地年產(chǎn)量最高，多年維持在年產(chǎn)300億立方米左右。圣胡安盆地采用直井洞穴完井，平均單井日產(chǎn)2萬立方米以上，直井最高單井日產(chǎn)100萬立方米。美國其他煤層氣采區(qū)也有相似的多氣合采的情況，高產(chǎn)期時(shí)采自圣胡安盆地的煤層氣一直占美國總產(chǎn)氣量的一半以上。

與我國山西沁水盆地南部資源類似的黑勇士盆地，采用直井壓裂法開采，平均單井日產(chǎn)約3000立方米。圣胡安盆地和黑勇士盆地開發(fā)煤層氣，享受同樣的稅收補(bǔ)貼政策。澳大利亞開發(fā)煤層氣也有多氣合采的實(shí)例，目前澳大利亞煤層氣年產(chǎn)量約420億立方米，已取代美國成為世界第一大煤層氣生產(chǎn)國。

因此，1997年我國對(duì)外合作開采煤層氣資源的標(biāo)準(zhǔn)合同，經(jīng)與外商反復(fù)協(xié)商，又經(jīng)我國政府部門審核、批準(zhǔn)，煤層氣定義為“煤層及上、下巖層的烴類氣體”，基本采用煤系氣的概念。

（2）我國沁南煤層氣開采實(shí)踐驗(yàn)證了多氣共采的合理性

山西沁南潘河區(qū)塊22平方公里，年產(chǎn)1.5億-2.5億立方米的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)期9年，累計(jì)產(chǎn)氣量24億立方米。預(yù)計(jì)總產(chǎn)氣量可能大于探明可采儲(chǔ)量數(shù)倍，也將遠(yuǎn)高于探明地質(zhì)儲(chǔ)量。鄰近的潘莊對(duì)外合作區(qū)塊面積62.55平方公里，已累計(jì)產(chǎn)氣30.38億立方米，預(yù)計(jì)總產(chǎn)氣量也將遠(yuǎn)大于探明可采儲(chǔ)量。

專家認(rèn)為，潘河、潘莊區(qū)塊處于地臺(tái)型基地，經(jīng)過史上兩次斷裂抬升的地質(zhì)構(gòu)造變動(dòng)，儲(chǔ)層滲透性改善，又有大量（圍巖）游離氣成為補(bǔ)充氣源，才可能使該區(qū)塊產(chǎn)氣量大大高于預(yù)期。在該區(qū)域無法區(qū)分狹義的煤層氣和其他非常規(guī)氣。因此，我國的煤層氣開發(fā)實(shí)踐，也初步證明在煤層氣礦權(quán)內(nèi)，無法嚴(yán)格區(qū)分煤層氣及其他非常規(guī)氣。

（3）三氣共采有利于防治瓦斯事故和減排溫室氣體

煤礦井工開采是地層內(nèi)大面積、大空間、大規(guī)模的采掘作業(yè)，采動(dòng)的推進(jìn)將對(duì)地層構(gòu)造及氣體運(yùn)移產(chǎn)生較大的持續(xù)性影響，煤層及地層的氣體滲透、運(yùn)移立體擴(kuò)展延深。盡管煤儲(chǔ)層本層的煤層氣已預(yù)先大比率采收，若預(yù)先未實(shí)施多氣共采，煤系地層的致密氣、頁巖氣等非常規(guī)氣還將源源不斷涌入采掘工作面，造成瓦斯災(zāi)害威脅。伴隨著煤炭的采掘作業(yè)，仍可能向大氣大量排放甲烷氣，形成溫室效應(yīng)。因此，建礦或采煤前先進(jìn)行煤系地層內(nèi)煤層氣、致密氣、頁巖氣三氣共采，才能從根本上防治煤礦瓦斯事故，有效減排煤炭開采時(shí)釋放的溫室氣體。

（4）落實(shí)三氣共采政策，創(chuàng)造科學(xué)、公平、合理的大環(huán)境

煤層氣礦權(quán)內(nèi)的煤系地層中，煤儲(chǔ)層是煤層氣、致密氣和頁巖氣等非常規(guī)氣的源生層。多氣具有動(dòng)態(tài)滲流，開采時(shí)不易嚴(yán)格區(qū)分。央企油公司在煤層氣區(qū)塊作業(yè)，可同時(shí)持有煤層氣和常規(guī)天然氣的礦權(quán)。為操作方便，這類企業(yè)通常將煤層氣礦權(quán)內(nèi)產(chǎn)氣量，以天然氣產(chǎn)量申報(bào)和統(tǒng)計(jì)。其他煤層氣企業(yè)則難以取得合法三氣探采資格，煤層氣區(qū)塊內(nèi)投入的大量勘探、開發(fā)費(fèi)用，不能得到合法合理的回報(bào)。再者，煤層氣礦權(quán)內(nèi)的三氣共采僅在常規(guī)天然氣中統(tǒng)計(jì)，探采成果不能合理體現(xiàn)，必然人為壓抑了我國煤層氣產(chǎn)業(yè)。落實(shí)三氣共采的政策，就是落實(shí)“十三五”規(guī)劃鼓勵(lì)三氣共采的既定原則，也是對(duì)產(chǎn)業(yè)的激勵(lì)。

（5）有利于完成煤層氣地面抽采的規(guī)劃產(chǎn)量目標(biāo)

根據(jù)國家“十三五”煤層氣開發(fā)利用規(guī)劃，到2020年，煤層氣總產(chǎn)量240億立方米，其中地面產(chǎn)氣100億立方米，煤礦井下抽采140億立方米，如按近幾年正常煤層氣地面產(chǎn)量的增率估算，到2020年，地面煤層氣產(chǎn)量只有65-70億立方米，將連續(xù)3個(gè)五年規(guī)劃完不成產(chǎn)量目標(biāo)。

如果煤層氣礦權(quán)內(nèi)三氣共采、享受同等優(yōu)惠政策得以落實(shí)，預(yù)計(jì)到2020年，僅中聯(lián)公司和中石油在煤層氣區(qū)塊內(nèi)致密氣可再增產(chǎn)20億立方米以上，再加上穩(wěn)定增量10億立方米，我國煤層氣地面總產(chǎn)量可達(dá)103億立方米左右，將超額完成“十三五”規(guī)劃的產(chǎn)量目標(biāo)。

這項(xiàng)政策落實(shí)，不僅助推我國煤層氣地面開發(fā)首次完成和超額完成規(guī)劃產(chǎn)量目標(biāo)，還將使產(chǎn)業(yè)迎來新的契機(jī)，起到了激勵(lì)和推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極導(dǎo)向作用。

進(jìn)一步改進(jìn)資源管理

煤層氣資源管理需要進(jìn)一步改進(jìn)，為產(chǎn)業(yè)提供發(fā)展空間并保駕護(hù)航。

（1）擴(kuò)展煤層氣礦權(quán)面積，加強(qiáng)勘探

我國煤層氣資源評(píng)價(jià)面積37.4953萬平方公里，2000米以淺資源量36.81萬億立方米。已登記礦權(quán)面積4.8256萬平方公里，僅占煤層氣資源評(píng)價(jià)區(qū)域面積的12.87%，比初始設(shè)置礦權(quán)時(shí)減少1.8萬平方公里。我國陸上油氣礦權(quán)面積333.8萬平方公里，煤層氣礦權(quán)面積僅占油氣礦權(quán)面積的1.41%。其中油氣礦權(quán)面積中覆蓋的煤層氣資源評(píng)價(jià)區(qū)域面積約25萬平方公里。煤層氣作為氣體資源，礦權(quán)面積過于狹小，嚴(yán)重制約了勘探開發(fā)。若要達(dá)到預(yù)期遠(yuǎn)景產(chǎn)量目標(biāo)，必須逐步擴(kuò)大煤層氣礦權(quán)面積。

建議國家制定相應(yīng)政策法規(guī)，擴(kuò)展礦權(quán)面積。特別需要科學(xué)合理解決與油氣企業(yè)礦權(quán)重疊的25萬平方公里煤層氣資源勘探問題。

我國已有煤層氣礦權(quán)范圍內(nèi)，只有潘河、潘莊、成莊、保德、樊莊成為開發(fā)的有利區(qū)域和主采區(qū)，需要配套政策措施，加強(qiáng)勘探工作，發(fā)現(xiàn)更多有利的甜點(diǎn)開采區(qū)，促進(jìn)產(chǎn)量的迅速提升。這是我國煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必要條件，應(yīng)當(dāng)抓緊解決。

（2）實(shí)行煤層氣探采一體化管理模式

煤層氣勘探開發(fā)與常規(guī)油氣有別，不易簡單區(qū)分勘探和開發(fā)期。根據(jù)國外經(jīng)驗(yàn)和國內(nèi)實(shí)踐，建議只設(shè)置煤層氣礦權(quán)，實(shí)行探采一體化管理，不再分別設(shè)置探礦權(quán)和采礦權(quán)。

（3）提高煤層氣資源管理效率

煤層氣資源管理實(shí)行“部控省管”的試點(diǎn)，初衷是改革和簡化管理。實(shí)踐中仍有不少問題，需要加強(qiáng)國家相關(guān)部門監(jiān)管，盡可能簡化程序，減少干擾，提高管理效率。目前煤層氣資源管理審批環(huán)節(jié)增多，管理程序復(fù)雜，協(xié)調(diào)難度加大。如礦權(quán)延續(xù)工作，原來只用十天半月就可辦完的審批手續(xù)，由于現(xiàn)在程序、環(huán)節(jié)復(fù)雜，蓋章增多，數(shù)月甚至半年沒有預(yù)期結(jié)果。

依托國家科技重大專項(xiàng)推動(dòng)科技進(jìn)步

從“十一五”后半期實(shí)施《大型油氣田及煤層氣開發(fā)》國家科技重大專項(xiàng)迄今，有成績、有問題、有前景，更有必要以此為抓手，進(jìn)一步推動(dòng)科技進(jìn)步，促進(jìn)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（1）實(shí)施國家科技重大專項(xiàng)主要成績

實(shí)施國家科技重大專項(xiàng)以來，我國基本掌握了常規(guī)煤層氣勘探開發(fā)技術(shù)，消化、吸收國外煤層氣先進(jìn)技術(shù)和創(chuàng)新技術(shù)、裝備取得重要成果，促進(jìn)初步建設(shè)沁水盆地和鄂爾多斯盆地兩大煤層氣生產(chǎn)基地。攻克了1000米以淺高階煤層氣開發(fā)等4項(xiàng)關(guān)鍵技術(shù)。完善和開發(fā)一批重要科技創(chuàng)新成果，有些達(dá)到國際先進(jìn)或領(lǐng)先水平。

“山西沁南潘河煤層氣開發(fā)利用國家高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化示范工程”項(xiàng)目與國家科技重大專項(xiàng)結(jié)合取得8項(xiàng)重大技術(shù)突破與創(chuàng)新，9年中平均單井產(chǎn)量穩(wěn)定在3400-4700立方米，累計(jì)產(chǎn)氣量已高于預(yù)測(cè)可采儲(chǔ)量，持續(xù)平均單產(chǎn)水平高于資源條件類似的美國黑勇士盆地，成為具有國際先進(jìn)水平的高標(biāo)準(zhǔn)煤層氣產(chǎn)區(qū)。

（2）目前面臨的主要問題

我國煤層氣具有構(gòu)造煤、超低滲、深部等低品質(zhì)資源占比較大的資源稟賦，目前還沒有形成適合各類資源條件的成熟的系列勘探開發(fā)技術(shù)，存在一些技術(shù)瓶頸，需要進(jìn)行長期、持續(xù)性科技攻關(guān)。

在《大型油氣田及煤層氣開發(fā)》重大專項(xiàng)實(shí)施的十一年中，由于急于求成、認(rèn)識(shí)分歧、視野偏頗、體制機(jī)制以及頁巖氣開發(fā)和經(jīng)濟(jì)效益沖擊等原因，煤層氣項(xiàng)目被淡化和削弱，甚至逐步被邊緣化。如“十三五”期間，煤層氣研究項(xiàng)目數(shù)量從“十二五”期間的10項(xiàng)降為5項(xiàng)，煤層氣總項(xiàng)目數(shù)量和中央財(cái)政資金投入則分別下降37.5%和49%。“十三五”期間煤層氣項(xiàng)目總數(shù)和中央財(cái)政投入也遠(yuǎn)低于頁巖氣項(xiàng)目。在某種程度上影響了我國煤層氣科技進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（3）需要深化和提高對(duì)我國煤層氣產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略意義的認(rèn)識(shí)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年我國能源消費(fèi)量46.4億噸標(biāo)煤，消費(fèi)量占能源總量的59%。據(jù)預(yù)測(cè)，2035年我國煤炭消費(fèi)量仍將占43%以上，即未來幾十年煤炭為主的能源生產(chǎn)和消費(fèi)格局不會(huì)根本改變。

為保障煤炭的安全綠色開采，我國提出“先抽后采”、“先抽后建”的煤炭開采和煤礦瓦斯防治的國策，使煤層氣開采成為剛性需求，煤層氣開發(fā)利用也起到了非凡的效果。

從科技重大專項(xiàng)開始實(shí)施的2008年，我國強(qiáng)化煤層氣地面和井下抽采，全國煤礦瓦斯事故起數(shù)和死亡人數(shù)大幅減少。2008年，我國發(fā)生煤礦瓦斯事故182起，死亡778人，煤礦百萬噸死亡率1.182；2018年，這三個(gè)數(shù)據(jù)下降為15、58和0.093。

山西晉煤集團(tuán)位于我國地面煤層氣開采最活躍的區(qū)域，自從實(shí)行井上下聯(lián)動(dòng)抽采，以及在全領(lǐng)域地面預(yù)抽的近十二年中，晉煤瓦斯超限次數(shù)由2006年的300多次，降至2018年的3次，基本杜絕瓦斯事故。受益于地面預(yù)抽，寺河礦東盤區(qū)采煤速度提高1倍以上，煤炭資源回收率提高10%以上。2018年晉煤煤層氣地面、井下總產(chǎn)量28.6億立方米，利用量20億立方米。安徽淮南礦業(yè)集團(tuán)的煤礦區(qū)井下、地面聯(lián)動(dòng)開采煤層氣，也取得了類似效果。

美國是油氣和煤炭生產(chǎn)大國，煤炭主要以露天開采為主，而我國井工開采占95%以上，美國煤層氣開發(fā)對(duì)煤礦安全生產(chǎn)影響不大。美國近些年油氣開發(fā)，特別是頁巖氣革命，弱化了煤層氣開發(fā)。加之煤層氣已不享受退稅補(bǔ)貼的經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策，進(jìn)一步轉(zhuǎn)移了社會(huì)投資。就我國國情而言，必須開發(fā)利用煤層氣，以保障煤炭資源的安全、高效、綠色開采，同時(shí)保障有效增加供給嚴(yán)重不足的天然氣產(chǎn)量。

專家預(yù)測(cè)，三氣共采、擴(kuò)大礦權(quán)范圍加強(qiáng)勘探開發(fā)、持續(xù)增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)扶持等政策落實(shí)，我國煤層氣產(chǎn)量可達(dá)500-600億立方米，工程院曾預(yù)測(cè)產(chǎn)量峰值可達(dá)900-1200億立方米/年。

（4）國家科技重大專項(xiàng)對(duì)煤層氣產(chǎn)業(yè)至關(guān)重要

目前，我國仍有許多科技瓶頸問題需要攻關(guān)。受開發(fā)煤層氣的資源條件所限，要達(dá)到愿景目標(biāo)，需要有足夠的耐心、恒心和信心。就2021年-2035年的遠(yuǎn)期戰(zhàn)略而言，國家科技重大專項(xiàng)必須持續(xù)并且加強(qiáng)。我國煤層氣產(chǎn)業(yè)正處于爬坡期，不進(jìn)則退；國家科技重大專項(xiàng)必須加大力度攻關(guān)致勝，不能半途而廢。

國家科技重大專項(xiàng)將從國家層面攻關(guān)行業(yè)科技難題。比如為貫徹保障煤炭安全綠色開采的“先抽后采”、“先抽后建”的防治瓦斯國策，首先要解決占我國煤層氣資源多數(shù)的難采資源問題，解決低成本開采，提高成本效益這個(gè)最大的難題。

（5）以國家科技重大專項(xiàng)為抓手，切實(shí)促進(jìn)煤層氣產(chǎn)業(yè)科技進(jìn)步

進(jìn)一步改進(jìn)和完善煤層氣國家科技重大專項(xiàng)的管理體制和機(jī)制，集中力量精準(zhǔn)進(jìn)行國家層面上的科技攻關(guān)。

根據(jù)我國煤層氣資源狀況，按大盆地、大區(qū)域，分類進(jìn)行聯(lián)合攻關(guān)。以重大專項(xiàng)為紐帶，組織相關(guān)企業(yè)、高校、研究院進(jìn)行聯(lián)合作戰(zhàn)。同時(shí)，發(fā)揮已成立多年的科技創(chuàng)新大聯(lián)盟的作用。

探索確定煤層氣的卡脖子技術(shù)、工藝和裝備項(xiàng)目。在科技重大項(xiàng)目的實(shí)施過程中，組建國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、專項(xiàng)團(tuán)隊(duì)和專項(xiàng)技術(shù)與裝（設(shè)）備攻關(guān)組。同時(shí)，逐漸形成適配我國煤層氣資源條件的煤層氣技術(shù)系列工藝和裝備。我國煤層氣科技重大專項(xiàng)的成功實(shí)施，不僅推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也將使我國煤層氣科技處于國際領(lǐng)先水平。

繼續(xù)加大產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)扶持力度

我國陸續(xù)頒布了一些煤層氣經(jīng)濟(jì)扶持政策，一定程度上促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但力度仍不到位，特別是在國際、國內(nèi)頁巖氣、致密氣開發(fā)經(jīng)濟(jì)效益的沖擊下，使社會(huì)投資勘探開發(fā)的積極性大幅滑坡，煤層氣產(chǎn)量增長疲軟。

鑒于我國難采煤層氣資源比重大，開發(fā)企業(yè)大都艱難、甚至虧損經(jīng)營的現(xiàn)狀，建議國家財(cái)政補(bǔ)貼從現(xiàn)行的每開采利用1立方米煤層氣，補(bǔ)貼額從0.3元增至0.6元。建議設(shè)立國家煤層氣勘探基金，加強(qiáng)勘探的研究和技術(shù)探索。從國家年度煤礦安全技措資金中，劃撥用于支持煤礦區(qū)地面、井下聯(lián)動(dòng)治理瓦斯和部分地面抽采煤層氣的項(xiàng)目。

我國煤層氣產(chǎn)業(yè)經(jīng)過探索期、調(diào)整期和奮斗期，已初現(xiàn)曙光。我們將繼續(xù)以地面開發(fā)和煤礦井下抽采及煤系地層三氣共采兩種煤層氣立體開采方式為基礎(chǔ)，以國家扶持政策為動(dòng)力，以國家科技重大專項(xiàng)為抓手的科技創(chuàng)新為引擎，力爭(zhēng)完成“十三五”目標(biāo)，迎來具有中國特色的煤層氣產(chǎn)業(yè)。（孫茂遠(yuǎn)作者系國家能源委咨詢專家委員會(huì)委員）