第十二場：國際金融機構如何助力中國能源轉型？

2020年10月23日

總結報告

國際金融機構（亞洲開發(fā)銀行（簡稱"亞行"）、世界銀行、歐洲投資銀行、亞洲基礎設施投資銀行等）對中國等發(fā)展中國家的能源發(fā)展起到了非常重要的作用，其嚴密的投資審查過程和項目所在國主權擔保會吸引其他資金的投入，往往使其貸款數額起到乘數效應。隨著國力的增強，中國在相關國際金融機構的投資力度和話語權也在擴大，對這些機構的未來走向有著很大的影響力。

在全球能源轉型的大背景下，這些機構的能源貸款政策正在發(fā)生變化。繼2013年決定退出煤炭領域之后，歐洲投資銀行（EIB）于2019年11月通過了新的能源貸款政策，決定在2021年后，不再對所有化石能源項目提供貸款（除非它們是在歐盟委員會的"共同利益項目"清單上或者每千瓦時碳排放低于250克的發(fā)電項目），而將投資轉向能效、可再生能源、新型能源基礎設施和能源創(chuàng)新領域。總部設在亞洲且目標客戶大多在發(fā)展中國家的多邊金融機構（ADB，AIIB）是否要步EIB的后塵？這些機構如何在能源可及性、低碳轉型和貸款風險等方面取得平衡？中國如何利用這些機構的力量推動能源轉型和碳中和目標的實現？

2020年10月23日，北京國際能源專家俱樂部、亞洲開發(fā)銀行能源部門、北京大學能源研究院聯合舉辦了"建言'十四五'能源發(fā)展"系列活動第12場線上討論會，討論了多邊國際金融機構在中國與全球能源轉型過程中的作用，也給本系列活動的主辦方之一，亞洲開發(fā)銀行，以及其他類似的多邊金融機構在能源貸款政策方面提供了建議。

俱樂部總裁陳新華博士主持并做了開場發(fā)言。亞洲開發(fā)銀行首席能源官翟永平博士做了題為"亞洲開發(fā)銀行能源政策評估：過往成就和未來挑戰(zhàn)"的主旨演講。國家能源"十四五"發(fā)展規(guī)劃專家委員會組長吳吟、副組長周大地、北京燃氣集團董事長兼國際燃氣聯盟候任主席李雅蘭、新能源領域知名企業(yè)家施正榮、能源基礎設施REITs專家委員會副主任委員兼秘書長彭立斌、山西長治能源革命研究院院長呂彤、聯合國亞太能源司司長劉洪鵬、亞洲基礎設施投資銀行及金磚銀行環(huán)境問題高級顧問唐丁丁、北大能源研究院副院長楊雷、國務院發(fā)展研究中心研究員洪濤、國際可再生能源署陳勇等專家進行了點評并就亞行及其他多邊金融機構在貸款政策和協助發(fā)展中國家能力建設方面提出了許多建設性意見。來自國家部委、學術機構，相關企業(yè)以及國際機構約40 多位能源行業(yè)專家出席了本次會議。

1. 翟永平博士發(fā)言內容要點：

（1）國際金融機構的貸款資金為發(fā)展中國家的能源投資發(fā)揮了乘數效應。

亞行每年在能源領域的貸款額約為50億美元，加上其它開發(fā)銀行的資金，國際多邊金融機構每年給亞洲發(fā)展中國家能源領域的優(yōu)惠貸款總額約為300億美元左右。這個額度看上去不大，但因其帶動其它資金更大的投入，具有乘數效應，為發(fā)展中國家的能源發(fā)展做出了積極的貢獻。

（2）亞行不同階段的能源貸款政策都與亞洲及世界經濟社會發(fā)展重點相呼應。

亞行的能源貸款政策自1981年首次發(fā)布以來，已經在1985，2000 和2009年經過了3輪修改，每次更新都體現了這些時代關注的重點。

" 1980-1990年代：亞洲與世界的發(fā)展都以經濟建設為綱，能源項目融資以推動經濟發(fā)展（GDP 增速每年7%以上）為唯一標準。這一階段能源項目評價的主要方法是最低成本分析法（Least Cost Analysis），通過數學優(yōu)化模型來確保所投資的項目是滿足能源需求的最低成本解決方案（規(guī)模效應，大型常規(guī)電廠、高壓輸電等），投資對象往往是國有、縱向一體化的電力公司，支持他們做大做強。" 2000-2010年代:  圍繞聯合國千年發(fā)展目標，重點是包容性的社會與經濟增長， 扶貧成為能源項目融資評估的核心因素。1997-98年的亞洲金融危機表明，單純的經濟增長不能解決貧富差距拉大問題。亞行率先提出了"包容性增長"的概念（inclusive growth），主張公平合理地分享經濟增長的收益和"機會平等的增長"。能源投資項目要助力經濟增長，也要直接為扶貧服務。貸款項目的社會、環(huán)境保障標準得以提高，每個能源項目要有能夠讓多少窮人受益等相關考量。" 2010-2020年: 圍繞聯合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程，在包容性的基礎上，環(huán)境可持續(xù)發(fā)展問題成為要點，減緩氣候變化成為能源項目評估的重心。能源項目需要為經濟增長提供動力，保障能源供應安全，需要提供能源的可及性，為消除貧富差別做貢獻，同時還要治理污染、減緩氣候變化，為人類社會的可持續(xù)性做貢獻。減緩氣候變化成為重中之重，能源項目評估要求量化每個項目能減少多少噸溫室氣體排放。" 2020年后的政策更新正在進行中，能源發(fā)展的"韌性"，即能源系統(tǒng)抵抗氣候變化等各類風險的能力將成為新的衡量標準。

值得指出的是，以上這些項目評價標準不是替代關系，而是疊加關系，即今天的能源貸款項目既要促進經濟增長，消除貧困，又要包含環(huán)境，減緩氣候變化，提高項目所在國抵抗氣候變化的風險能力。

（3）亞行對中國能源發(fā)展的貸款支持與能力建設并重。

亞行自1986年與中國建立合作關系以來，在中國的能源貸款和技術援助大體可以分為三個階段：

" 第一階段（1986-1999年），以推動經濟高速發(fā)展為主要目的達到減貧，尋找最低成本解決方案，項目大多數是大規(guī)模常規(guī)能源基礎設施建設，如大型火電廠和高壓輸電項目。這一階段，亞行在華共有15 個政府主權擔保項目（18.74億美元），9 個與煤電相關的項目（包括吉林長山、山西柳林、河南禹州、黑龍江七臺河等火電廠），3 個水電項目（廣州抽水蓄能、湖南凌津灘、福建棉花灘），還有2個非主權擔保項目（2.25億美元），分別涉及廣州珠江和福建湄洲灣的火電廠。在同一階段，亞行向中國提供了56 個技術援助、研究項目（2500萬美元）。典型項目包括中國能源電力需求與供應分析（1991年)、中國電力部門電價形成機制和財務改革 (1993)、加強中國省級電力公司的管理 (1995) 、中國電力部門吸引外國直接投資、監(jiān)管機制研究 (1995)和中國電力部門的體制改革 (1997)。" 第二階段（2000-2010年），亞行在華貸款項目開始考慮推動包容性增長，除了經濟指標外也關心社會環(huán)境效益。政策轉向支持清潔能源（包括燃氣）和能效項目，逐漸減少對化石能源項目的支持。這一階段，亞行在華有13 個主權擔保的貸款項目（9.94億美元），包括清潔能源發(fā)電項目（4個水電、1個風電）、通過提高能效減少污染的項目、輸電線項目（沈陽-大連）、1 個煤層氣項目（山西）。此外，還有5 個非主權擔保項目（8.55億美元），涉及城市燃氣、區(qū)域供熱項目，商業(yè)銀行支持節(jié)能和能效項目。在同一階段，亞行向中國提供了37 個技術援助、研究項目（2194萬美元），典型項目包括區(qū)域間電力聯網戰(zhàn)略（2000）、國家電力監(jiān)管機制（2002）、電價的形成和監(jiān)管機制（2003）、電力規(guī)劃能力建設（2004）、能源節(jié)約和資源管理（2005）和清潔能源發(fā)展機制能力建設（2008）。" 第三階段，2011-現在，除包容性增長外，應對氣候變化也成為工作重點，中國項目多為節(jié)能減排和污染治理方向，也包括支持新的可再生能源技術應用。這一階段，亞行在華有16個主權擔保貸款項目（33億美元），包括7 個地區(qū)性能效和節(jié)能項目（河北、廣東、山東、黑龍江、陜西等）、4個京津冀地區(qū)空氣污染治理項目、6 個新技術應用項目（區(qū)域供熱、生物質利用、光熱發(fā)電、煤氣化聯合循環(huán)）。此外，還有9 個非主權擔保項目（13.30億美元），涉及城市然氣、風電、生物質、地熱（雄安）、垃圾發(fā)電等領域。在同一階段，亞行向中國提供了47 個技術援助、研究項目（3300萬美元）。典型項目包括天津碳交易系統(tǒng) (2011)、健全低碳能源監(jiān)管機制 (2012)、實現2020年減排目標的戰(zhàn)略評估 (2013)、制造業(yè)能效、低碳控制和合規(guī)管理 (2014)、國家生物質能源戰(zhàn)略 (2016)和廣東綠色產業(yè)的綠色發(fā)展指標體系 (2018)。

（4）"亞行2030戰(zhàn)略"反映了能源政策的演變過程，能源將是支持亞行新戰(zhàn)略目標的基礎業(yè)務。

2018年7月，亞行發(fā)布了"2030戰(zhàn)略"，副標題是"實現繁榮、包容、韌性、可持續(xù)的亞太發(fā)展"。副標題反映的四大目標，即經濟繁榮、包容發(fā)展、環(huán)境可持續(xù)、應對沖擊的韌性，正好體現了亞行能源政策的演變過程，說明這一總體戰(zhàn)略也適用于能源部門。

不同于"亞行2020戰(zhàn)略"把能源、交通等基礎設施作為單獨的部門設立量化指標的做法，"亞行2030戰(zhàn)略"將這些基礎性業(yè)務作為支撐亞行所關注的所有七大重點領域（包括消除貧困、性別平等、環(huán)境與氣候變化、宜居城市、農村發(fā)展與糧食安全、機構治理與能力建設、區(qū)域合作與一體化進程）的手段，能源業(yè)務將支持所有這些重點領域。

（5）全球能源新格局正在推動亞行進行新一輪能源政策更新。

亞行目前正在廣泛征求意見進行新一輪的能源政策更新，目的是為了更好適應和支撐亞洲各成員國經濟社會發(fā)展的需要。

一方面，自 2009年能源政策出臺以來，全球能源格局已經發(fā)生了深刻變化。可再生能源成本大幅下降，新興的創(chuàng)新能源技術不斷涌現。聯合國可持續(xù)發(fā)展相關目標對亞行能源政策更新影響巨大，尤其是在有關氣候行動方面。明年即在英國舉行的第26屆氣候峰會秘書處呼吁多邊金融機構退出煤炭融資，集中支持可再生能源，非政府組織也呼吁亞洲開發(fā)銀行和其他多邊金融機構停止對包括煤炭、石油、天然氣在內的化石能源融資。歐洲投資銀行為代表的個別多邊金融機構開始對化石能源融資說"不"。在許多成員國做出了溫室氣體自主減排貢獻承諾的背景下，亞行也需要提高其援助項目的相關性和有效性。

另一方面，今年8月，亞行內部的獨立評估局發(fā)布了《2009-2019亞行能源政策與項目評估報告》?！秷蟾妗方ㄗh亞行重新審視和更新能源政策，強調減緩、適應氣候變化；正式退出新增燃煤發(fā)電（熱）廠融資；助力發(fā)展中國家逐步淘汰現有煤基能源并緩解現有環(huán)境和健康影響；對天然氣等其他化石燃料發(fā)電項目，引入一個合理的篩選標準并使能源政策與整亞行體戰(zhàn)略相一致。

基于以上兩方面的考量，亞行將在2021年底前發(fā)布更新后的能源政策。

（6）亞行能源政策更新的關鍵是需要在"是否支持和如何支持各類化石、水電、核電"問題上做出選擇。

本次能源政策更新的核心問題是：亞行是否繼續(xù)支持煤電，包括新建煤電，現有煤電廠改造，以及煤電領域的碳捕獲與封存（CCUS）？是否繼續(xù)支持天然氣？在什么條件下支持天然氣？如何看待大水電、核電等有爭議的能源投資項目？

在當下全球能源轉型與應對氣候變化的大背景下，面對亞洲眾多發(fā)展中國家，亞行如何在能源領域兼顧經濟發(fā)展，支持韌性發(fā)展，消除能源貧窮，應對氣候變化，需要在新的能源政策中得到體現。為此，亞行正在廣泛征求意見。

2. 與會專家主要觀點總結：

與會專家高度評價翟永平博士非常清晰的介紹，對亞行在本輪能源政策更新過程中開門問策的做法表示贊賞。主要觀點和建議如下：

（1）能源仍是亞行等多邊金融機構非常重要的投資領域，應有更加突出的地位。

能源作為基礎設施，應該是亞行的重要投資領域和基礎產業(yè)，仍應大量投入。亞行2030戰(zhàn)略的七大重點領域都需要通過發(fā)展經濟來實現。能源投資不應躲在這些領域后面。比如，有了高品質能源供應就能把婦女從烹飪中解放出來，讓更多婦女有機會參與更高級的社會活動，實現聯合國倡導的性別平等。所以能源的發(fā)展除了解決基本供應外，也能夠解決大量的社會問題。普及能源就是非常重要的扶貧。中國也是這樣，在農村解決村村通電，做到電力下鄉(xiāng)就投入了上萬億投入。

此外，能源領域CO2排放量約占CO2總排放量的80%，是亞行成員國應對氣候變化的主戰(zhàn)場。在未來幾十年，亞行仍然要充分重視能源業(yè)務。

由于亞行投資的引領作用和乘數效應，即使在中國這樣資金總體比較充足的國家，也需要亞行的繼續(xù)投資。多邊開發(fā)銀行盡管資金有限，但對發(fā)展中國家了解世界、選擇正確的技術路線、把握正確的投資方向作用很大。除了貸款資金之外，亞行及其他多邊機構致力于能力建設的技術援助項目也十分重要。

（2）建議亞行從發(fā)展中國家各成員國的實際需要出發(fā)，在是否繼續(xù)投資煤電、水電、天然氣、核電等傳統(tǒng)能源問題上不能采取"一刀切"的做法，全盤否定。

歷史上看，所有工業(yè)化國家在發(fā)展過程中都經歷了化石燃料階段。中國的發(fā)展就是一個例證。在技術方面，對許多國家來說，能否完全依賴可再生能源滿足能源需求還是一個問題。各國國情不同，發(fā)展水平差異較大，需要區(qū)別對待。中國已經到了可以控制和減少煤炭發(fā)展的時候，而對許多其他發(fā)展中國家來說，由于尚未建成滿足自身高速發(fā)展的能源供應體系，直接跨越到綠色能源體系很不現實。亞行如果在未來完全不支持煤電則顯得政策太過激進。

各多邊開發(fā)銀行都有不同的服務對象，亞行的服務對象是亞洲的發(fā)展中國家。因此，亞行的投資政策必須基于亞洲各國人民的基本需求，滿足不同服務對象的多種需要。不同于把綠色低碳作為唯一標準的環(huán)保組織，亞行應在多目標和多標準之間取得平衡，科學決策，不應"人云亦云"，不能采取簡單的"一刀切"辦法否定煤電，水電，天然氣，核電等傳統(tǒng)能源。

（3）建議亞行堅持"減碳、低碳、用碳、固碳"的投資方向，以結果為導向，關注末端治理。

能源轉型低碳發(fā)展是全球大方向，但能源系統(tǒng)從品類相對少、技術相對集中向多能源品類、多種技術類型的轉變過程中存在很大的不確定性。在這個過程中，亞行應堅持"低碳、減碳、用碳和固碳"的投資方向。

在具體手段方面，應避免"貼標簽"，"源頭論"，不要因為源頭是煤炭，就貼上高碳污染的標簽。應以結果為導向，看末端治理的效果，并以此推動供應側的技術進步，而"源頭論"可能限制技術創(chuàng)新。比如，大連化物所在蘭州新區(qū)建設了年產1千萬噸的煤制甲醇項目，用太陽能發(fā)電、電解水制氫，氫再和煤化工項目的CO2結合制成甲醇。該項目可以把2/3的CO2循環(huán)利用生成甲醇，減少2/3的碳排放。亞行應大力支持此類示范項目，雖然其源頭是煤炭。

（4）建議亞行在能源需求和供應雙側發(fā)力，支持用能側節(jié)能減排和供應側技術創(chuàng)新與進步。

過去30年，亞行、世行等機構助力中國建立了非常龐大的以化石能源為基礎的能源體系。在未來能源供應總量增加不是主要矛盾，而是要把這么龐大的能源體系在30年之內改造成一個以可再生能源或非化石能源為主的體系，需要的投入可能比前30年還要多。在這個改造過程中，政策性、技術性、機制性、市場性的障礙仍然繁多，僅僅支持可再生能源技術是不夠的。真正做好能源轉型，不但要在供應側進行重大投資來實現零碳供應，在需求側也要進行大規(guī)模投資，比如工業(yè)鍋爐從燒煤改成用電、或者用非碳燃料等。未來30年，在需求側減碳、去碳、用碳方面的投資可能大于前30年供應側方面的投資。

建議亞行投資重點放在支持節(jié)能減排，支持跨越式儲能技術和可再生能源的應用，支持如利用可再生電力制氫并結合CCS技術制造甲醇等科技進步和創(chuàng)新。除了新技術外，新模式、新市場開拓都需要大量投入，亞行資金的引導就變得非常重要。

此外，如果能源體制跟不上技術創(chuàng)新，可再生能源走的路也不會太遠。建議亞行重點支持發(fā)展中成員國的能源體制改革以適應低碳發(fā)展要求。

（5）建議亞行停止投資低效煤電，支持現有煤電升級改造，繼續(xù)對天然氣領域投資。

中國目前還有10億千瓦的煤電在運裝機容量，在未來10年之內全部關掉并不現實，即使到2050年全部關掉仍有30年時間。在逐步關停煤電這一過程中，如何使現有煤電更加高效、更低排放，如何使得以化石能源為主的能源系統(tǒng)適應不斷增加的非化石能源，將是一個重大挑戰(zhàn)。其他發(fā)展中國家不僅在現存煤電機組方面面臨同樣的問題，在滿足新增電力需求方面也缺少技術可行、經濟具有競爭力的替代方案。

建議亞行在煤電領域設定一個排放標準和時間表，在引領煤電投資的技術發(fā)展的同時，允許發(fā)展中成員國一定的時間做好替代技術的準備工作。同時建議亞行支持現有煤電去碳化過程中的成本分擔機制研究，使得煤電能夠更公平、更優(yōu)雅地退出歷史的舞臺。

天然氣方面，從全球能源結構看，用天然氣和可再生能源替代煤炭是大勢所趨，大部分發(fā)展中國家天然氣需求還在增加，遠遠沒有達到峰值。作為相對清潔的化石燃料，天然氣在去煤化的大背景下是保障國家能源供應安全的主要手段，并在未來相當長時間將作為可再生能源的伴侶，與可再生能源共存，發(fā)展中國家不太可能跨越天然氣發(fā)展階段。有鑒于此，AIIB和金磚銀行（NDB）都在繼續(xù)支持天然氣發(fā)展, 最近分別給北京燃氣5億美元的天然氣項目貸款。

建議亞行繼續(xù)支持天然氣業(yè)務。

（6）建議亞行重點關注項目所在國的薄弱環(huán)節(jié)，補齊現存能源系統(tǒng)的短板。

在國內融資能力相對發(fā)達的國家，多邊國際金融機構的作用是從第三方的角度，甄別成員國能源系統(tǒng)的薄弱環(huán)節(jié)和存在的短板，并通過引領式投資，彌補這些短板。

就中國而言，能源領域的薄弱環(huán)節(jié)包括：用能側的節(jié)能減碳、冷熱氣電不同能源系統(tǒng)之間的互聯互通和系統(tǒng)整合（借鑒歐盟的能源系統(tǒng)整合戰(zhàn)略）、綜合能源服務平臺建設、以及能源系統(tǒng)抵抗風險的韌性。此外，圍繞著碳中和目標的行業(yè)碳排放普查、企業(yè)與機構碳足跡評估、碳市場建設、"零碳園區(qū)"、"零碳城市"技術解決方案設計等方面也是急需補齊的短板。

（7）建議亞行進一步優(yōu)化、細化能源貸款項目的評價方法。

今后一段時期內，未來實現碳中和目標，溫室氣體減量化將是衡量所有投資項目的主要指標。建議亞行加強與減量化相關的項目投資，用單位投資減碳績效作為主要指標，對投資和技術援助項目進行排序，優(yōu)先支持節(jié)能、CCUS碳循環(huán)等負排放技術項目。以單位投資減碳績效來衡量，許多高碳能源減量化（如煤電改造與替代）項目可能比風、光等零碳項目的貢獻更大，核能項目得分也會增加。

此外，鑒于風光等零碳項目成本下降的速度快速發(fā)展并在許多地區(qū)已經具備競爭優(yōu)勢，建議亞行加強對目前成本較高且下降速度慢但單位投資減碳量大的項目（如燃氣發(fā)電）的支持力度。

（8）建議亞行加大能源貸款方式的創(chuàng)新，使更多市場主體受益。

建議亞行在提供債權融資之外，更多關注投融資領域的創(chuàng)新機制，比如不動產投資信托基金（REITs，全稱Real Estate Infrastructure Trust) 在能源基礎設施領域的應用。

此外，建議在主權擔保形式之外，積極探索風險可控的貸款途徑（如泛京津冀大區(qū)的大氣污染治理基金）上，讓更多的市場主體，特別是中小企業(yè)受益。應該提供持續(xù)的引導、支持和跟蹤，支持中小企業(yè)在成員國能源轉型中發(fā)揮作用。

（9）建議亞行等多邊金融機構加大中國能源領域能力建設的支持力度

對中國來說，亞行等多邊金融機構的資金固然重要，但更加重要的是多邊機構通過技術支持所提供的創(chuàng)新思維和創(chuàng)新機制。

20多年前，世行、亞行等多邊機構建議這個用市場機制促進可再生能源的發(fā)展。全球環(huán)境基金(GEF)和世界銀行就此話題開展了全球最大的可再生能源商業(yè)化發(fā)展與市場環(huán)境課題研究。這些支持改變了可再生能源在中國的發(fā)展模式，加速了中國可再生能源的發(fā)展進程。

在未來相當長一段時間內，包括亞行在內的多邊金融機構在支持發(fā)展中國家應對氣候變化，實現能源轉型的能力建設方面可以繼續(xù)發(fā)揮巨大作用。

宏觀層面，能力建設主要涉及國家層面的制度和機制設計，包括如何對能源及電力體制進行符合時代發(fā)展要求的改革、如何加強能源系統(tǒng)靈活性和抗風險韌性、如何分擔能源轉型過程中的減碳成本、節(jié)能減碳的商業(yè)模式及推廣機制、數字技術與能源技術的融合、能源基礎設施與其他城市基礎設施的共建共享機制、能源交易與碳排放交易平臺的數據化、標準化和監(jiān)管機制設計、可再生能源利用占比考核制度等。

中微觀層面，能力建設包括以城市為單位的零碳能源發(fā)展規(guī)劃、為分布式能源為主的"零碳"園區(qū)技術方案與賦能平臺、新技術項目的孵化支持、基層政策制定者、公眾、中小學生對"低碳、減碳、用碳和固碳"等可持續(xù)發(fā)展問題的認識等。