宇宙大爆炸后，世界充滿了能量。如果會用，它就是能源;如果不會用，它僅僅是能量。地球上從不缺能量，缺的只是能源。將能量轉(zhuǎn)化為能源并善加利用，關(guān)鍵取決于兩個因素，一是技術(shù)，二是制度安排。

目前，從能源利用技術(shù)看，我國已步入了世界前列，能夠自主生產(chǎn)百萬千瓦超超臨界火電機組，掌握了70萬千瓦及以上水輪發(fā)電機生產(chǎn)技術(shù)，三代壓水堆核電站的兩個主流機型AP1000和EPR我國都會造，風能和太陽能發(fā)電技術(shù)、高壓輸電技術(shù)等也達到了世界先進水平。

盡管如此，我國能源領(lǐng)域仍存在很多問題。如，能源利用粗放，優(yōu)質(zhì)能源比重低，能源價格居高不下，電力、油氣改革徘徊不前，煤電矛盾周而復(fù)始，可再生能源并網(wǎng)困難，水電、核電發(fā)展爭吵不休，等等。

這些問題很難歸咎于能源技術(shù)落后，更需要從能源的制度安排上找原因。匈牙利經(jīng)濟學家科爾內(nèi)總結(jié)出“計劃導(dǎo)致短缺”，這個結(jié)論在能源領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為突出。計劃經(jīng)濟時期，能源是國家實行嚴格計劃管理的產(chǎn)品。煤電油運計劃是制定其他計劃的基礎(chǔ)。能源供不上，別的都免談。經(jīng)過近40年的改革，我國大部分商品已經(jīng)實現(xiàn)了供求平衡或供大于求，但能源仍然是供給約束嚴重的領(lǐng)域。突出表現(xiàn)為，價格既不反映電力、油氣的供求關(guān)系，也不能有效發(fā)揮調(diào)節(jié)供求的作用。能源消費者對能源產(chǎn)品缺少選擇權(quán)。如，近年來，我國電力嚴重供大于求，全球油氣價格斷崖式下跌，但我國工商企業(yè)并未分享到其中的紅利，用能成本仍然很高。

打破能源供給約束與我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體思路是一樣的，根本途徑是靠深化改革。為此，要在思想上重新認識能源安全，突破按品種管理能源的思路，構(gòu)建新的能源體制改革框架，真正還原能源的商品屬性。

重塑能源安全觀

國內(nèi)對能源的認識大都停留在能源短缺時代。主要表現(xiàn)是，在資源稟賦的判斷上，仍普遍認為我國“富煤貧油少氣”;在我國能源安全的判斷上，過度擔心傳統(tǒng)安全風險，忽視非傳統(tǒng)安全風險;在能源危機的判斷上，夸大供給波動對經(jīng)濟周期的影響。在這些思想的作用下，能源供給被賦予過高的安全保障責任，不敢放開手腳使用優(yōu)質(zhì)能源，進而對能源市場化改革顧慮重重。

必須看到，當前世界能源供求格局已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，油氣供大于求、多點供應(yīng)、價格持續(xù)走低已成大趨勢，傳統(tǒng)的供給安全、價格安全、通道安全引發(fā)全球性經(jīng)濟危機的可能性已經(jīng)很小。在可預(yù)見的未來，因大規(guī)模戰(zhàn)爭中斷油氣供應(yīng)的威脅不大。

在經(jīng)濟全球化條件下，沒有一個國家可以完全依靠本國資源滿足發(fā)展需要。油氣資源已經(jīng)全球配置，應(yīng)當重新認識優(yōu)質(zhì)能源在能源中的地位。在盡可能提高國內(nèi)供給的同時，積極通過國際市場滿足發(fā)展需求。

既然能源資源來自于全球，在安全保障上也應(yīng)當樹立全球安全觀。因此，應(yīng)加強與油氣生產(chǎn)國、過境國和其他消費國的合作和政治互信，積極參與全球能源治理，通過雙邊多邊合作和區(qū)域合作等方式，建立集體安全體制，實現(xiàn)各國共同的能源安全。

構(gòu)建新的能源體制分析框架

我國對能源的管理基本上是按品種設(shè)置管理機構(gòu)，分別對煤炭、電力、核電、油氣、可再生能源等制定不同的政策。既往的能源體制改革，大都是行業(yè)管理體制改革。近年來，國家不斷調(diào)整各能源行業(yè)的政策，但在改革上沒有出現(xiàn)大的突破。在本書收入的文章中，除行業(yè)管理外，從更廣闊的視角分析能源體制問題，重點討論資源產(chǎn)權(quán)制度、產(chǎn)業(yè)集中度、所有制結(jié)構(gòu)、流通體制、財稅體制、監(jiān)管體制等問題，形成新的分析框架。

第一，資源產(chǎn)權(quán)制度。一次能源大都直接來自于自然界。煤炭、油氣、河流等都屬于國家所有。在計劃經(jīng)濟時代，國家要求國有企業(yè)提供能源產(chǎn)品，對企業(yè)下達的任務(wù)和考核指標也主要集中在產(chǎn)量上。在市場化、全球化條件下，能源可以依靠市場機制自由交易、全球配置。國家作為能源資源的管理者，組織生產(chǎn)其實已不再是主要任務(wù)，經(jīng)營能源資源并獲取較高的財務(wù)回報應(yīng)當成為更重要的使命。遺憾的是，目前能源資源管理部門對此還沒有足夠的意識，也沒有相應(yīng)的制度安排。

就油氣而言，大部分油氣資源國在礦權(quán)出讓時，會采用“競爭性出讓”的方式，并與開采企業(yè)簽訂分成合同或服務(wù)合同，國家盡可能多地拿到油氣收益。我國國有油氣企業(yè)以“申請在先”的方式獲得礦權(quán)，企業(yè)上市后這些資產(chǎn)又變?yōu)楣蓶|資產(chǎn)。國有油氣企業(yè)除正常繳稅外，無論是在體現(xiàn)股東回報的國有資本預(yù)算收入上，還是體現(xiàn)礦租的礦業(yè)權(quán)使用費方面，企業(yè)上繳的數(shù)量都非常之低，在整個財政預(yù)算中幾乎可以忽略不計。國家與企業(yè)對資源收益的分成更是無從談起。

河流的水電開發(fā)權(quán)也是由水電開發(fā)企業(yè)先占先得，一旦獲得便永久使用。水利發(fā)電變動成本幾乎為零，還本付息后企業(yè)可以長期獲得超額利潤。煤炭資源的出讓情況類似。在煤炭開采中，盡管煤炭資源稅已經(jīng)從價計征，但錯過了國家收益與價格和產(chǎn)量掛鉤的最佳時機。憲法雖規(guī)定礦產(chǎn)資源、水利資源屬全民所有，但在油氣、煤炭、水利開發(fā)的價值鏈中，大部分收益留給了企業(yè)和個人，沒有體現(xiàn)資源的全民屬性。

礦業(yè)權(quán)的設(shè)置上，我國仍沿用計劃經(jīng)濟時期的辦法，按生產(chǎn)環(huán)節(jié)設(shè)置探礦權(quán)、采礦權(quán)，使礦業(yè)權(quán)既有用益物權(quán)的特征，又有行政許可的特征，增加了政府部門在礦權(quán)處置上的自由裁量權(quán)和尋租空間，典型的如煤炭資源出讓。對于油氣等開放度較低的領(lǐng)域，現(xiàn)行礦權(quán)設(shè)置方式提高了各類市場主體進入的難度，不利于市場化改革。

第二，產(chǎn)業(yè)集中度。能源是產(chǎn)業(yè)集中度比較高的領(lǐng)域，主要表現(xiàn)兩方面：一是寡頭壟斷。油氣領(lǐng)域有三大國有油氣企業(yè)加陜西延長石油公司，電力主要有兩大電網(wǎng)企業(yè)加幾大電力集團。二是網(wǎng)絡(luò)型壟斷行業(yè)。主要是電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)、城市燃氣管網(wǎng)。高產(chǎn)業(yè)集中度抑制了競爭，造成價格機制失靈和供求關(guān)系失衡。

第三，所有制結(jié)構(gòu)。能源行業(yè)所有制結(jié)構(gòu)單一，主要以國有經(jīng)濟為主。傳統(tǒng)國有企業(yè)的弊端，如，大而全、小而全，“吃大鍋飯”，“三產(chǎn)多經(jīng)”，高投入、低效率，企業(yè)辦社會等問題，在煤炭、電力、油氣等行業(yè)普遍存在。由于國有企業(yè)的公司法人治理結(jié)構(gòu)、職業(yè)經(jīng)理人制度不健全，能源企業(yè)自我發(fā)展、自我約束機制普遍不完善。

第四，流通體制。能源產(chǎn)品流通中，煤炭的市場化程度比較高。其他能源產(chǎn)品，如油氣、電力、熱力等，國營貿(mào)易、特許經(jīng)營占的比重較大。以油氣為例，原油是目前世界上自由交易規(guī)模最大的大宗商品，但在我國仍由少數(shù)企業(yè)特許經(jīng)營。在進口環(huán)節(jié)，對原油仍實行國營貿(mào)易管理，經(jīng)批準后允許一定數(shù)量的非國營貿(mào)易，但民營企業(yè)經(jīng)營石油要接受有關(guān)部門的流向管理。中石油、中石化、中海油、珠海振戎公司和中化集團5家國營企業(yè)原油進口總量占整個原油進口的90%以上。目前除少量民營煉油企業(yè)獲得原油配額外，原油貿(mào)易配額主要用于中石油和中石化的煉廠加工。天然氣進口方面，盡管國家沒有明確的禁止性法規(guī)，但天然氣儲運基礎(chǔ)設(shè)施專用性強，民營企業(yè)很難用這些設(shè)施存儲從國外進口的LNG，基本上只能通過三大油氣企業(yè)代為進口。

第五，財稅體制。我國實行的是以流轉(zhuǎn)稅為主體的稅收制度。油氣、煤炭、電力等能源工業(yè)作為納稅大戶，從建設(shè)到生產(chǎn)的每一個環(huán)節(jié)，都要繳納相應(yīng)稅收，在一定程度上激勵了地方政府新上能源項目。這也是近期一些地方煤炭、電力出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的深層次原因之一。稅收是初次分配的重要手段，但與能源有關(guān)的稅種、稅率設(shè)計和稅費關(guān)系的安排不夠科學合理，難以發(fā)揮其合理調(diào)節(jié)收入分配的作用。如，在油氣領(lǐng)域，礦業(yè)權(quán)使用費只與面積有關(guān)，與資源稟賦無關(guān)，資源稅與資源補償費內(nèi)涵不清但計費相同。礦權(quán)使用費較低，持有成本低，導(dǎo)致礦區(qū)不能退出。能源稅費對國家所有者權(quán)益體現(xiàn)不足，中央與地方共享的資源補償費已降為零，特別收益金也基本有名無實，價款收入也基本沒有。

第六，投資體制。能源新建項目的報建審批與其他建設(shè)項目一樣，面臨著批地慢、重復(fù)審批多、前置事項多、中介服務(wù)耗時長等問題。能源建設(shè)項目大都是按規(guī)模分級審批。規(guī)模小的項目由省里、地市批，規(guī)模大的項目由中央有關(guān)部門審批。為了控制產(chǎn)能過剩，中央有關(guān)部門嚴格控制大項目審批，地方為了發(fā)展只能上中小項目，為小規(guī)模、高排放項目建設(shè)運營提供了機會，一定程度上加劇了污染排放和產(chǎn)能過剩。

第七，監(jiān)管體制。我國能源行業(yè)監(jiān)管體制是從計劃經(jīng)濟體制演變而來，很多監(jiān)管職能隨部門改制后留在大型國有企業(yè)中，導(dǎo)致一些領(lǐng)域政企不分、監(jiān)管不足，在相當程度上保護了少數(shù)獲得特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)利益。如，由于網(wǎng)絡(luò)型壟斷行業(yè)監(jiān)管缺位，一些電網(wǎng)企業(yè)、油氣管網(wǎng)企業(yè)利用市場支配地位，不向第三方開放或在接入時設(shè)置障礙;油氣儲量評估、行業(yè)標準制定、新建設(shè)施規(guī)劃等應(yīng)當由政府承擔的職能，目前主要由企業(yè)承擔。此外，能源監(jiān)管究竟是政監(jiān)合一還是政監(jiān)分開、集中監(jiān)管還是分段監(jiān)管、垂直監(jiān)管還是分級監(jiān)管、事前審批為主還是事中事后監(jiān)管為主，均尚未形成統(tǒng)一的認識。

第八，行業(yè)管理。計劃經(jīng)濟時期，政府對能源行業(yè)進行全面計劃管理，成立了煤炭工業(yè)部、電力工業(yè)部、石油工業(yè)部、化學工業(yè)部等部門，按行業(yè)分管煤炭、電力、油氣、化工等領(lǐng)域的生產(chǎn)運營。這些部門在市場化改革進程中已全部撤銷。現(xiàn)存的行業(yè)管理權(quán)限體現(xiàn)在礦權(quán)出讓、市場準入、能源項目審批上，權(quán)力分散在國家發(fā)展改革委、國土資源部、國家能源局、國資委等部門。雖然這些部門不會像計劃經(jīng)濟時期那樣對企業(yè)下達直接的指令性計劃，但也會通過影子計劃、外生計劃、差別政策等影響企業(yè)決策。一些主管部門對能源企業(yè)運行干預(yù)較多，導(dǎo)致近年來國有能源企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)不僅沒有提高，反而有下降的趨勢。

推進能源“鏈式”改革

打破能源供給約束，需要全面推進能源市場化改革。改革思路可以概括為“一條主線、兩個鏈條、三個維度”。即能源體制改革以堅持市場化改革方向為主線，重點解決煤電運和油氣兩個產(chǎn)業(yè)鏈條上的矛盾，從企業(yè)、市場、政府3個維度出發(fā)，進行全方位的改革。

堅持市場化改革方向。能源同其他商品一樣，可以由資源的稀缺性和供求關(guān)系決定價格。改革的方向既不是計劃體制，也不是雙重體制，而是在社會主義條件下，使市場在資源配置中起決定性作用的、單一的市場經(jīng)濟體制。同時，重新審視能源領(lǐng)域中政府的職能定位，大幅度減少直接干預(yù)，使政府從市場參與者轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龅谋O(jiān)管者，從而更好發(fā)揮其職能作用。

推進“鏈式改革”。煤電矛盾、油氣價格機制失靈等問題根源在于，“煤—運—電”和油氣“礦權(quán)出讓—勘探—國內(nèi)開采(或進口)—流通—網(wǎng)輸”是計劃與市場相交織的不完全市場產(chǎn)業(yè)鏈。孤立地對某一個環(huán)節(jié)進行改革都不可能從根本上解決問題，需要對其進行全產(chǎn)業(yè)鏈市場化改革。如，煤運電產(chǎn)業(yè)鏈改革，涉及電力體制改革和鐵路運力體制改革;油氣產(chǎn)業(yè)鏈改革涉及礦權(quán)改革、流通體制改革、管網(wǎng)改革等。因此，能源領(lǐng)域的改革是貫穿能源產(chǎn)品上下游的“鏈式改革”，而不是條塊分割體制下的“點式改革”。完成這兩個鏈條的體制改革，就完成了能源市場化改革的主要任務(wù)。

在具體的改革措施上，可以考慮從以下3個維度展開。

一是企業(yè)層面。對能源國有企業(yè)實行政企分開、主輔分離、網(wǎng)運分開改革。國家對國有企業(yè)的管理要從管人、管事、管資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楣苜Y本為主，把上繳股東回報的多少作為考核能源投資成效的主要指標。

二是市場層面。全面放開能源市場準許入，允許各類投資主體投資各個能源領(lǐng)域，對民營投資、外商投資無歧視開放。在能源上游放開礦權(quán)市場，從“申請在先”改為“競爭性出讓”。同時，松綁勘查資質(zhì)管理，允許各類市場主體進行勘探開采。提高礦權(quán)持有成本，對占而不采、圈而不采的企業(yè)，必須吐出占有的礦區(qū)。取消原油進口、批發(fā)、零售等流通環(huán)節(jié)的特許經(jīng)營權(quán)。放開能源價格，取消國家對能源產(chǎn)量、價格的直接干預(yù)。對能源網(wǎng)絡(luò)型壟斷行業(yè)，實行網(wǎng)運分開、放開競爭性業(yè)務(wù)的改革，形成能源供給和能源消費之間多買多賣的市場格局。

三是政府層面。進一步簡政放權(quán)，簡化投資項目審批報建程序，保障各類投資主體公平進入能源領(lǐng)域上中下游。深化能源財稅改革，使財稅體制體現(xiàn)國家的資源所有者權(quán)益。如在油氣領(lǐng)域，可以考慮構(gòu)建礦業(yè)權(quán)使用費、價款、權(quán)益金組成的油氣資源稅費體系;在中央與地方間合理分配能源資源收益;提高油氣國有企業(yè)上繳國有資本經(jīng)營預(yù)算的比例，建立石油基金等。同時，加強對網(wǎng)絡(luò)型壟斷行業(yè)的監(jiān)管，主要監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)運營成本、收益及是否向第三方無歧視開放。

(摘自《中國能源市場化改革》序言，中信出版社2018年4月出版。)