隨著全球氣候變暖趨勢日益加劇，越來越多的國家和地區(qū)開始對溫室氣體排放進行控制?？偭靠刂?ndash;碳交易被認為是最為有效的控制溫室氣體排放的經(jīng)濟手段之一，總量控制的依據(jù)以及分配標準是整個總量控制–碳交易機制的關(guān)鍵。本文從國際溫室氣體控制入手，首先簡要分析了國際上溫室氣體總量控制的依據(jù)及分配方法，然后剖析了我國溫室氣體總量控制目標制定及分配現(xiàn)狀并提出了建議，最后對我國溫室氣體控制的發(fā)展趨勢等進行了展望。

我國已成為全球溫室氣體排放總量最大的國家，由于經(jīng)濟仍處于上升發(fā)展階段，碳排放絕對量增長的趨勢短期內(nèi)不會改變，因此承受著巨大的國際減排壓力。2009年中國政府首次正式對外宣布清晰可量化的控制溫室氣體排放行動目標，近年來國內(nèi)也在溫室氣體控制方面做了大量的工作。2013年5月，環(huán)保部提交的《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》，將碳稅寫入了環(huán)境稅的稅目;7月，財政部部長樓繼偉表示，政府將適時開征碳稅;7月底，有媒體報道稱，關(guān)于碳稅的征收方案正在全國人大討論。碳稅的提出再一次把我國溫室氣體控制話題推到了輿論前沿。

一、溫室氣體排放主要控制手段

國際上，碳稅和總量控制–碳交易被認為是減排溫室氣體最為有效的兩種市場經(jīng)濟手段。兩種方法各有優(yōu)缺點，碳稅制度設(shè)計相對較簡單，對現(xiàn)有體系的利用程度較高，但是對控制目標分解以及實施效果不明晰;總量控制可以很方便的對減排目標進行分配，有利于控制目標的實現(xiàn)，但是需要建立完善的分配、管理、監(jiān)測制度，行政成本較高。

1、碳稅

20世紀90年代初，芬蘭、瑞典、丹麥、荷蘭四個北歐同家先后開征碳稅，1999年意大利開始征收，在其后的六、七年里，世界其他國家和地區(qū)出現(xiàn)了大量關(guān)于碳稅的討論，有些甚至已經(jīng)成為政府提案，但最終沒有成為現(xiàn)實。2007年10月1日、2008年7月1日加拿大魁北克省和不列顛哥倫比亞省先后開征碳稅，又為碳稅的理論和實踐注入了新的活力，日本、新西蘭以及法國等國家也在考慮開征碳稅。到目前為止，開征碳稅的國家或地區(qū)雖然不多，但情況各異，而且不少國家正在嘗試通過征收碳稅來實現(xiàn)溫室氣體排放的控制。

2、總量控制

全球以各種形式總量控制手段進行溫室氣體控制的國家和區(qū)域有很多，除了歐洲碳排放交易體系(EU-ETS)外，還有美國區(qū)域溫室氣體行動計劃(RGGI)、澳大利亞碳定價機制(CPM)、日本東京都溫室氣體總量控制交易以及美國加州碳交易計劃等。這些總量控制政策基本都與碳交易相結(jié)合，形成總量控制-碳交易機制，以增強企業(yè)的減排動力，促進溫室氣體排放控制。這些碳交易制度下的總量控制都在不同程度上有區(qū)域性、行業(yè)性的特點，有些剛剛進入試運行。EU-ETS作為履行《京都議定書》國際公約的國家行為，運行時間較長，體系較為成熟，是世界上最大的碳排放交易市場，在世界碳交易市場中具有示范作用。

二、溫室氣體總量控制依據(jù)及目標分配

1、溫室氣體總量控制依據(jù)

為了有效的應(yīng)對全球氣候變化問題，國際社會自20世紀70年代就開始了曠日持久的氣候變化談判，最終形成了以《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其《京都議定書》為核心的全球氣候變化依據(jù)。《京都議定書》規(guī)定從2008到2012年期間，主要工業(yè)發(fā)達國家的溫室氣體排放量要在1990年的基礎(chǔ)上平均減少5.2%，并對各國減排量進行了分配。這是國際社會就溫室氣體排放問題做出的首次定量的減排量承諾，也是京都時代溫室氣體總量控制的重要依據(jù)。

2009年哥本哈根會議與會各國達成《哥本哈根協(xié)議》，就發(fā)達國家實行強制減排和發(fā)展中國家采取自主減緩行動做出了安排，并達成了控制升溫在2攝氏度以內(nèi)的基本共識。歐盟提出實現(xiàn)2攝氏度升溫控制的途徑是大氣中溫室氣體濃度要穩(wěn)定在450ppmCO2濃度當量，2050年全球溫室氣體排放應(yīng)至少比1990年減少50%。此次會議上，中國承諾到2020年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%~45%。這是中國在國際社會首次承諾的溫室氣體減排量。這也是后京都時代國際溫室總量控制的主要依據(jù)，中國及歐盟都正在依照上述承諾進行溫室氣體排放控制。

2、溫室氣體總量控制目標分配

《京都議定書》簽署之前就有研究探討溫室氣體排放的國家分配問題，最簡單的就是各國的減排率一致方案，還有基于人均排放的分配方案、基于祖父原則的歷史排放量分配方案、GDP方案等。這些方案或者在政治上難以被接收，或者本身過于復(fù)雜，或者不能代表所有國家利益，盡管如此，這些觀點在后期的多階段和多指標的分配模型和方案中都是一個重要的考慮因素。

例如基于非線性規(guī)劃模型并考慮排放權(quán)、人均原則、經(jīng)濟能力、支付能力、能源使用率、能源生產(chǎn)率等形成的美國分配方案，基于行業(yè)的自下而上的三部門法分配方案，德國的結(jié)合基于排放標桿法和基于階段模型的三部門法等都從不同角度不同程度的考慮了上述因素。

歐盟作為整體參與的《京都議定書》的談判，并率先提出了歐盟的減排目標，為了提出歐盟總體減排目標，就要解決歐盟成員國內(nèi)部的溫室氣體減排任務(wù)的分配問題，其中三部門法很容易將減排目標、減排潛力和減排政策措施聯(lián)系起來，該方案作為分配的減排任務(wù)的基礎(chǔ)，被多數(shù)成員國認可。

三、我國溫室氣體總量控制目標及分配

1、我國溫室氣體控制措施和目標

我國于1998年5月簽署并于2002年8月正式核定了《京都議定書》，積極參與到國際溫室氣體減排行動中，并且堅持“共同而有區(qū)別的責任”的基本立場。

2009年底，中國已經(jīng)在國家層面確定了碳減排的目標，即到2020年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值CO2排放比2005年下降40%~45%，并將碳排放強度作為約束性指標納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期規(guī)劃，并制定相應(yīng)的國內(nèi)統(tǒng)計、監(jiān)測和考核方法。

此外中國作為一個負責任的發(fā)展中大國，積極出臺了一系列節(jié)能減排及溫室氣體控制政策以減少溫室氣體排放應(yīng)對氣候變化。這些政策包括《國家環(huán)境保護“十一五”規(guī)劃》、《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》、《節(jié)能減排全民行動實施方案》、《節(jié)能減排全民科技行動實施方案》、《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》等。

其中《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》全面部署了未來5年我國控制溫室氣體排放的各項工作任務(wù)，明確了“十二五”減排目標，并且明確了各省碳減排任務(wù)。目前已經(jīng)完成“十二五”各省的減排目標分解工作，正在進行北京、上海、廣東等7省市的碳排放交易平臺建設(shè)試點建設(shè)、溫室氣體自愿減排交易機制以及碳稅收政策的制定調(diào)研等工作。

2、我國溫室氣體控制目標分配現(xiàn)狀

《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》中溫室氣體控制目標的分解是根據(jù)各地的資源稟賦、發(fā)展水平和技術(shù)上的能力對省市任務(wù)進行制定與分配，目前中國碳排放目標控制的省級分配體系還以定性分析政治協(xié)商為主。

從該方案中的減排目標可以看出廣東省單位GDP二氧化碳排放下降最多為19.5%，然后是天津、上海、江蘇、浙江等省市19%，再然后是北京、河北、遼寧、山東等省市18%，較低的為西藏的10%和新疆、海南的11%，其他省市為16%~17%不等。省級二氧化碳減排任務(wù)制定至今，由于缺乏一套科學(xué)的任務(wù)分配體系，在實踐中，一些經(jīng)濟水平發(fā)展較高的省份卻承擔著相對較少的任務(wù)，而另一些地區(qū)卻由于負擔過重、減排成本過大，導(dǎo)致減排效率較低，有的甚至無法完成。

這一方面反映出目前中國減排任務(wù)省級分配的不公平性，另一方面也嚴重阻礙了國家總體減排目標的有效率完成。有研究認為，目前我國實施的減排目標省級分解主要存在基準年、基準指標的選取科學(xué)性和分配方法學(xué)的缺失等問題。

3、我國溫室氣體控制目標分配建議

中國目前在國際社會未承諾絕對量減排，也未設(shè)置絕對量化目標。隨著國際減排壓力的增大，作為第一排放大國的中國，中國可能會在新形勢下提出絕對量減排的目標，但是現(xiàn)階段我國總量控制目標將以相對減排目標為主。

(1)按區(qū)域或者行業(yè)分解

目前國家相對減排目標的分解是按照區(qū)域進行分解，然后向下進行層層分解，此外還有兩種分解方法。一是按照重點排放行業(yè)進行分解，二是前兩種方法的混合方式分解，即按將行政區(qū)域與行業(yè)分解相結(jié)合。

按照行政區(qū)域進行總量目標分解最為簡單直接，但是存在地區(qū)間經(jīng)濟差異過大，總量目標分解難以公平、高效。按照重點排放行業(yè)分解，可以有效地將減排目標落實到相對有效的地方。除了現(xiàn)行的按地區(qū)分解外，按照重點排放行業(yè)進行分解具有一定的可行性，國資委也曾經(jīng)進行中央企業(yè)碳排放權(quán)交易機制的課題研究。但現(xiàn)行國家溫室氣體排放控制目標是按照區(qū)域進行分解的，再進行行業(yè)分解可能形成重復(fù)限制，執(zhí)行起來需要較詳細的規(guī)則設(shè)置，而且需要考慮多層、重復(fù)管理存在的問題。

(2)按存量和增量分解

溫室氣體總量控制將在一段相當長時期內(nèi)繼續(xù)實施，但是近期，尤其是2020年以前，實現(xiàn)碳排放減量幾乎是不可能的。因此無論是按照地區(qū)或者按照行業(yè)分解減排目標都是相對減排量的分解，但是各個行業(yè)內(nèi)部各個產(chǎn)業(yè)溫室氣體排放水平差異較大，相對減排量不能簡單按照一刀切的方法進程分配，要重復(fù)考慮各個產(chǎn)發(fā)展水平、發(fā)展規(guī)模、原料種類、生產(chǎn)工藝等業(yè)特殊情況，因此有學(xué)者提出以劃分存量和增量的方法來進行溫室氣體排放配額分配。

這種方法的做法是：首先選擇一個年代作為基準年，然后以基準年為界線將基準年之前已經(jīng)運行的設(shè)施排放的溫室氣體稱為存量，基準年之后運行的設(shè)施排放的溫室氣體稱為增量;對存量部分實行總量控制與交易，因為存量是絕對量，而且不會增加;對增量部分采用較高的基準線，如技術(shù)標準，降低新增設(shè)施的碳排放強度;再規(guī)定若干年后，增量部分將轉(zhuǎn)化為存量，接受總量控制。初期為調(diào)動企業(yè)溫室氣體控制的積極性，對存量溫室氣體配額進行免費發(fā)放，而對基準年之后的增量溫室氣體排放配額實施以“基準法則”分配為主的分配機制。

該方法是基于“祖父法則”分配和“基準法則”分配相結(jié)合的分配方法，可以很好的體現(xiàn)效率性原則，并且兼顧公平性原則。該方法的三個關(guān)鍵問題基準年選擇問題、基準線的確定、增量如何轉(zhuǎn)為存量需要進一步研究確定。

四、未來展望

我國已成為全球溫室氣體排放總量最大的國家，并且短期內(nèi)碳排放絕對量繼續(xù)增長的趨勢不會改變，因此承受著巨大的國際減排壓力。2009年我國已經(jīng)提出溫室氣體控制目標，并且出臺了一系列政策進行溫室氣體控制，進行了溫室氣體控制省級目標的分解，啟動了北京、上海、天津等7省市的碳交易試點工作。為推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大幅降低溫室氣體排放增長速度，國家已經(jīng)實施能源消費總量控制政策，并出臺了煤炭總量控制指導(dǎo)性目標。同時，國家發(fā)改委提出2016年開始對溫室氣體排放設(shè)定非強制性上限草案，已上報國務(wù)院審批，從而實現(xiàn)碳排放總量和碳排放強度的雙控。國家溫室氣體控制政策正從相對總量控制向絕對總量控制過度。另外，發(fā)改委、國資委也分別針對溫室氣體總量控制及碳交易等政策進行研究探討，可以說中國的溫室氣體總量控制政策勢在必行。

針對國際溫室氣體控制形勢以及我國溫室氣體控制現(xiàn)狀有如下建議：

1、我國目前正處于經(jīng)濟快速發(fā)展階段，在相當長的一段時期內(nèi)，溫室氣體絕對排放量還將明顯增加，另外處于國家能源安全、社會穩(wěn)定等因素考慮，可以對企業(yè)實施單位產(chǎn)品或者萬元產(chǎn)值溫室氣體排放水平進行控制。據(jù)易碳家了解到，

2、介于我國現(xiàn)行按照行政區(qū)域進行溫室氣體總量控制目標分解的各種問題，以及我國溫室氣體排放大戶行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，可以考慮實施行業(yè)溫室氣體控制，可以從溫室氣體排放量較大、減排成本比較透明易調(diào)控的行業(yè)、企業(yè)入手，但是需要考慮多層、重復(fù)管理存在的問題制定詳細的實施規(guī)則。

3、無論是按照地區(qū)或者按照行業(yè)分解減排目標都是相對減排量的分解，但是各個行業(yè)甚至各個行業(yè)內(nèi)部各個產(chǎn)業(yè)溫室氣體排放水平差異較大，相對減排量不能簡單按照一刀切的方法進程分配，要重復(fù)考慮各個產(chǎn)發(fā)展水平、發(fā)展規(guī)模、原料種類、生產(chǎn)工藝等業(yè)特殊情況，可以按照劃分存量和增量的方法來進行溫室氣體排放目標分配。該方法的三個關(guān)鍵問題基準年選擇問題、基準線的確定、增量如何轉(zhuǎn)為存量需要進一步研究確定。