【編者按】

“這是關(guān)系我國發(fā)展全局的一場深刻變革。”黨的十八屆五中全會公報對“十三五”中國社會發(fā)展做出了這樣的定位和預(yù)期。

2015年11月3日，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》發(fā)布，明確“十三五”要繼續(xù)推進(jìn)能源革命，加快能源技術(shù)創(chuàng)新，建設(shè)清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系。未來5年，中國油氣改革已是箭在弦上，并將對未來經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

同時，巴黎氣候大會達(dá)成人類歷史上第一份全球減排協(xié)議。留給化石燃料的空間越來越小，各國油氣行業(yè)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

本版推出專題《2016油氣改革發(fā)展進(jìn)行時》，以饗讀者。

消費(fèi)激增 持續(xù)減排

最近10年，中國石油和天然氣消費(fèi)量一直呈現(xiàn)持續(xù)增長態(tài)勢，特別是天然氣消費(fèi)量增幅巨大。但是，油氣消費(fèi)增速十分不穩(wěn)定，受全國經(jīng)濟(jì)形勢波動影響極大。2004年至2014年，我國石油消費(fèi)年均增長6.1%，天然氣17.5%。在此期間，全國GDP年均增長9.2%。2013年至今，天然氣消費(fèi)增速明顯放緩。

從能源結(jié)構(gòu)上看，煤炭一直是中國一次能源消費(fèi)的主體，雖然總體趨勢呈現(xiàn)下降態(tài)勢，但占比仍然達(dá)到65%以上。石油處于第二位，近10年在能源結(jié)構(gòu)中的占比為18%至20%，穩(wěn)中有降。天然氣稍稍落后于一次電力及其他能源，處于第四位，但漲幅明顯，占比從2004年的2.3%上升至2013年的5.7%。

由于能源結(jié)構(gòu)不夠清潔，經(jīng)濟(jì)增長仍然依賴大量化石能源消耗。要實(shí)現(xiàn)能源強(qiáng)度和碳強(qiáng)度“雙降”，中國目前面臨很大壓力。

“十二五”期間，中國能源強(qiáng)度目標(biāo)是在2010年的基礎(chǔ)上，萬元GDP能耗降低16%。截至2014年年底，中國能源強(qiáng)度從2010年的0.81噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元GDP降至0.701噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元GDP，降幅達(dá)13.4%，已完成“十二五”目標(biāo)的83.75%。

中國碳強(qiáng)度的“十二五”目標(biāo)是到2015年，萬元GDP碳排放量在2010年的基礎(chǔ)上降低17%；遠(yuǎn)期目標(biāo)是到2020年，萬元GDP碳排放量在2005年的基礎(chǔ)上降低40%至45%，2030年在2005年的基礎(chǔ)上降低60%至65%。截至2014年年底，中國碳強(qiáng)度比2010年水平降低了15.8%，完成了“十二五”目標(biāo)的92.3%。

體制薄弱 監(jiān)管不足

中國油氣行業(yè)在過去的改革中逐漸形成了上下游一體化的國家公司經(jīng)營模式。當(dāng)前，我國油氣產(chǎn)業(yè)鏈尚未完成市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，市場真實(shí)的供求關(guān)系和成本變化無法被準(zhǔn)確反映出來，制度體系亟待優(yōu)化。

油氣市場體系不健全。我國油氣市場體系尚不健全，現(xiàn)存問題涉及上中下游各層面，主要表現(xiàn)在3個方面：勘探開發(fā)領(lǐng)域準(zhǔn)入門檻高、礦區(qū)利用率不高；管網(wǎng)運(yùn)營結(jié)構(gòu)不合理、流通市場壁壘高；煉化規(guī)?？刂频膶徟贫炔荒芤种飘a(chǎn)能過剩，反而產(chǎn)生逆向調(diào)節(jié)作用，加劇過剩。

定價及稅費(fèi)制度不合理。定價方面，我國現(xiàn)行國家定價為主的定價機(jī)制較為被動，無法準(zhǔn)確反映國內(nèi)市場的真實(shí)供需關(guān)系與成本變化，不利于發(fā)揮價格對供求關(guān)系的杠桿調(diào)節(jié)作用。成品油方面，國內(nèi)成品油價格調(diào)整跟隨國際原油價格波動，價格調(diào)整滯后，對國內(nèi)油氣合理消費(fèi)和我國參與國際石油定價、對沖油價波動風(fēng)險等都有不利影響。氣價方面也面臨類似困境。而我國天然氣價格形成機(jī)制不夠科學(xué)，有待進(jìn)一步放開。

稅費(fèi)方面，現(xiàn)行政策要求油氣企業(yè)繳納資源類稅費(fèi)和其他通用稅種，種類設(shè)置基本延續(xù)計劃經(jīng)濟(jì)按生產(chǎn)環(huán)節(jié)收取的形式，類型繁復(fù)、定位重疊，稅、費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理，調(diào)節(jié)能力不足，且對中央到地方各相關(guān)利益主體沒有做到分配平衡。此外，稅費(fèi)政策缺乏環(huán)境類稅收制度，無法反映環(huán)境成本。

管理體制薄弱，監(jiān)管力量不足。目前，政府對油氣行業(yè)行使管理職能的部門分布較為分散，缺乏專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，“以批代管”、監(jiān)管薄弱。我國油氣管理體制薄弱、管理職能分散，國務(wù)院多部門的職能交叉導(dǎo)致部門間的管理協(xié)調(diào)性較差；油氣監(jiān)管體系不夠完善，監(jiān)管力量不足，缺乏配套監(jiān)管手段。

政企不分也是油氣管理體制的一個突出問題：油氣儲量評估、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定等政府職能仍由企業(yè)承擔(dān)，而本應(yīng)由政府進(jìn)行的行業(yè)監(jiān)管職能尚不到位，企業(yè)仍以自我監(jiān)管為主。

法律法規(guī)體系不完善。我國油氣領(lǐng)域法律法規(guī)體系還不夠完善，現(xiàn)行體系不利于市場競爭，阻礙油氣改革。以固體礦為立法基礎(chǔ)的《礦產(chǎn)資源法》無法解決石油天然氣等液體礦藏和氣體礦藏的實(shí)際問題，管網(wǎng)及調(diào)峰等中游領(lǐng)域的法律法規(guī)也存在不足。

同時施力 統(tǒng)籌改革

由于民企參與油氣上游勘探開發(fā)的積極性較高，適度放開礦業(yè)權(quán)是一個重要突破口。上游領(lǐng)域的改革也是此次油氣改革的核心內(nèi)容之一。

上游市場要從放開礦權(quán)市場、松綁勘察資質(zhì)、提高持有成本、合同約定權(quán)利、全面對外開放這5個方面入手，其中礦權(quán)改革是核心。

上游的改革目標(biāo)是，2020年初步形成礦業(yè)權(quán)一級、二級市場，建立以《石油天然氣法》為核心的基本法律法規(guī)框架體系，放開油氣進(jìn)出口，建立油氣資源基礎(chǔ)資料公益化制度及數(shù)據(jù)銀行，建立礦業(yè)權(quán)招投標(biāo)制度，放開天然氣價格；2025年建立油氣資源資料公開制度，完全實(shí)現(xiàn)對油氣礦業(yè)權(quán)招投標(biāo)，建立起探礦權(quán)及采礦權(quán)二級市場；2030年形成完整的油氣上游勘探開發(fā)市場體系。

在產(chǎn)業(yè)鏈中游，我國油氣管網(wǎng)現(xiàn)階段改革的當(dāng)務(wù)之急是實(shí)現(xiàn)由工業(yè)化管道到市場化管網(wǎng)的逐漸過渡。

中游改革的重點(diǎn)是建立獨(dú)立多元的油氣管網(wǎng)運(yùn)輸體系；總體思路是網(wǎng)運(yùn)分開、放開競爭性業(yè)務(wù)，給油氣生產(chǎn)者和消費(fèi)者更多選擇；操作上從網(wǎng)運(yùn)分開、獨(dú)立運(yùn)行，公平準(zhǔn)入、多元投資，合理回報、有效監(jiān)管這3個方面著手。

中游的改革目標(biāo)是，2020年初步完成天然氣管網(wǎng)市場體系，強(qiáng)制推行管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施第三方公平準(zhǔn)入，實(shí)現(xiàn)管道輸售分離，推進(jìn)原油、成品油管網(wǎng)運(yùn)輸與銷售分離，建立管道容量及儲備交易市場；2025年完善管道改革措施，基本建立起管道容量交易和儲備交易一級、二級市場；2030年實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管、第三方公平準(zhǔn)入的市場格局。

要慎重對待管網(wǎng)分離。有觀點(diǎn)認(rèn)為，成立國家管網(wǎng)公司時機(jī)尚未成熟。首先，作為上市公司，投資者關(guān)系的處理使管網(wǎng)剝離變得較為復(fù)雜，涉及問題較多。其次，成立國家管網(wǎng)公司無法實(shí)質(zhì)性解決油氣管道的自然壟斷問題。再次，管道建設(shè)依賴上游資源，拆分管網(wǎng)并不現(xiàn)實(shí)，并會影響現(xiàn)有油氣公司繼續(xù)投資管道建設(shè)的積極性。目前較為可行的辦法是，在國有油氣集團(tuán)內(nèi)部設(shè)立獨(dú)立的管網(wǎng)核算單位，實(shí)行財務(wù)分離，分開銷售與運(yùn)輸功能，并落實(shí)有關(guān)第三方準(zhǔn)入的各項(xiàng)規(guī)定。

推進(jìn)油氣改革，需要統(tǒng)籌與國企改革的關(guān)系。對此，深化油氣企業(yè)改革，要做到主輔分離、做強(qiáng)主業(yè)，產(chǎn)權(quán)明晰、完善配套，進(jìn)一步完善國有油氣企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度。

要在上中下游同時施力、全面深化國有企業(yè)改革，構(gòu)建多元市場主體。上游領(lǐng)域應(yīng)從現(xiàn)行法律法規(guī)和管理方式入手，著力推進(jìn)市場主體多元化，鼓勵有效競爭，建立負(fù)面清單，完善市場準(zhǔn)入。

中游領(lǐng)域應(yīng)實(shí)現(xiàn)長輸管道、分支管道、省內(nèi)管道的運(yùn)輸服務(wù)和銷售業(yè)務(wù)完全分離，達(dá)到管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施第三方公平準(zhǔn)入的改革目標(biāo)，強(qiáng)化對管網(wǎng)等自然壟斷環(huán)節(jié)的準(zhǔn)入和收費(fèi)及成本監(jiān)管，形成統(tǒng)一開放、競爭有序的石油天然氣管道和儲備市場體系。

下游市場則要著力解決市場規(guī)則不健全、價格形成機(jī)制不完善、市場體系不發(fā)育等問題。政府需從現(xiàn)行法規(guī)和管理制度入手，著力推進(jìn)市場體系建設(shè)，鼓勵有效競爭。建議在全國形成10個左右的區(qū)域性石油天然氣現(xiàn)貨交易市場，建立和完善石油、天然氣期貨交易市場，形成現(xiàn)代市場體系和市場監(jiān)管格局。

油氣行業(yè)未來改革的重點(diǎn)除了上游勘探開發(fā)領(lǐng)域的增量資源外，還包括石油流通體制方面。油氣領(lǐng)域的“混改”將從上游向產(chǎn)業(yè)鏈的更多環(huán)節(jié)延伸。

建立競爭性油氣流通市場，是油氣回歸商品屬性的關(guān)鍵。進(jìn)行流通體制改革，可能會涉及原油進(jìn)口權(quán)放開、成品油批發(fā)零售環(huán)節(jié)特許經(jīng)營權(quán)放開、下游零售市場放開、石油期貨市場參與主體限制放寬等。

五大理念 六個方面

黨的十八屆五中全會提出，“十三五”發(fā)展將圍繞“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念展開。“十三五”期間，我國要“推動低碳循環(huán)發(fā)展，推進(jìn)能源革命，加快能源技術(shù)創(chuàng)新，建設(shè)清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系”。

油氣行業(yè)體制改革是建立現(xiàn)代能源體系的重要環(huán)節(jié)。根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，油氣改革以放開自然壟斷行業(yè)的競爭性業(yè)務(wù)、基本實(shí)現(xiàn)市場化為目標(biāo)，要點(diǎn)涉及6個方面。

第一，減少政府對價格形成的干預(yù)，全面放開競爭性領(lǐng)域商品和服務(wù)價格。放開電力、石油、天然氣、交通運(yùn)輸、電信等領(lǐng)域競爭性環(huán)節(jié)價格。

第二，改革能源體制，形成有效競爭的市場機(jī)制。

第三，鼓勵民營企業(yè)依法進(jìn)入更多領(lǐng)域。引入非國有資本參與國有企業(yè)改革，更好地激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)的活力和創(chuàng)造力。

第四，深化國有企業(yè)改革，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力、抗風(fēng)險能力。

第五，有序開放開采權(quán)，積極開發(fā)天然氣、煤層氣、頁巖氣。

第六，推動低碳循環(huán)發(fā)展。推進(jìn)能源革命，加快能源技術(shù)創(chuàng)新。提高非化石能源比重，推動煤炭等化石能源清潔高效利用。加快發(fā)展風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能、水能、地?zé)崮?，安全高效發(fā)展核電。

“十三五”油氣行業(yè)的核心在于讓市場在資源配置中起決定性作用，全面提升油氣行業(yè)的市場化程度。改革的首要任務(wù)是確立由市場決定能源價格的機(jī)制。在中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，能源體制改革與價格改革是當(dāng)前油氣行業(yè)需要首先處理的問題。

氣候挑戰(zhàn) 技術(shù)轉(zhuǎn)型

第21屆聯(lián)合國氣候變化框架公約締約方大會（COP21），即巴黎氣候大會于2015年12月12日晚正式達(dá)成全球減排協(xié)議。這是史上第一份覆蓋近200個國家的全球減排協(xié)議，標(biāo)志著全球應(yīng)對氣候變化邁出歷史性的重要一步。

《巴黎協(xié)議》的目標(biāo)是“把全球平均氣溫較工業(yè)化前水平升高控制在2攝氏度之內(nèi)，并為把升溫控制在1.5攝氏度之內(nèi)而努力”，要求全球“盡快實(shí)現(xiàn)溫室氣體排放達(dá)峰，本世紀(jì)下半葉實(shí)現(xiàn)人類活動排放與自然吸收之間的平衡”。這意味著留給化石能源的空間已經(jīng)越來越小，對全球油氣行業(yè)無疑是一個嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

中國正在完善國家制度建設(shè)，并出臺了一系列政策來推動應(yīng)對氣候變化的行動。《強(qiáng)化應(yīng)對氣候變化行動——中國國家自主貢獻(xiàn)》《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃（2014—2020年）》和《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃（2014—2020年）》的出臺，為未來5年全國應(yīng)對氣候變化的能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型奠定了基調(diào)。除天然氣外，未來5年，我國煤、石油等傳統(tǒng)化石能源在一次能源結(jié)構(gòu)中的比例將持續(xù)下降；可再生能源占比將顯著上升，并在2030年達(dá)到20%左右的自主行動計劃目標(biāo)。

中國自主行動計劃還突出強(qiáng)調(diào)了一系列行動措施，其中包括可再生能源使用和節(jié)能措施，關(guān)閉火力發(fā)電廠及高能耗工廠，轉(zhuǎn)而使用更加清潔的天然氣等。涉及油氣產(chǎn)業(yè)的內(nèi)容有3點(diǎn)：擴(kuò)大天然氣利用規(guī)模，到2020年天然氣占一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的比重達(dá)到10%以上，煤層氣產(chǎn)量力爭達(dá)到300億立方米；鼓勵開發(fā)使用新能源車船等低碳環(huán)保交通運(yùn)輸工具，提升燃油品質(zhì)，推廣新型替代燃料；加強(qiáng)放空天然氣和油田伴生氣回收利用。

鑒于愈加嚴(yán)重的氣候危機(jī)，全球規(guī)模最大的10家石油天然氣公司首席執(zhí)行官曾在巴黎宣布發(fā)起“油氣氣候行動（OGCI）”，集體支持巴黎氣候大會締結(jié)切實(shí)有效的氣候協(xié)議。這10家公司分別是BP、道達(dá)爾、殼牌、印度信實(shí)工業(yè)、英國BG、意大利埃尼、西班牙雷普索爾、沙特阿美、墨西哥國家石油公司與挪威國家石油公司。這10家公司的油氣產(chǎn)量占全球產(chǎn)量的近1/5，供應(yīng)全球近10%的能源。OGCI旨在提高天然氣在全球能源結(jié)構(gòu)中的占比，消除日常生產(chǎn)作業(yè)的燃放和甲烷排放。

其實(shí)，對傳統(tǒng)油氣公司而言，技術(shù)的迅速發(fā)展是其應(yīng)對氣候變化的關(guān)鍵因素。碳捕獲和碳封存（CCS）等技術(shù)迅猛發(fā)展，將使國際社會各方受益。國際能源署表示，2050年前，除非CCS技術(shù)能夠被廣泛應(yīng)用，否則全球超過1/3已探明儲量的化石燃料可能會被拒絕開采，以保證氣候安全。

油氣行業(yè)決策者應(yīng)確保氣候承諾及其執(zhí)行方式符合長期的低碳發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)，而非臨時舉措。不管日后各國的氣候承諾如何發(fā)展、改變及執(zhí)行，此次油氣轉(zhuǎn)型都將是永久性的，且必須與2攝氏度的目標(biāo)有機(jī)結(jié)合。

厘清關(guān)系 兼顧各方

財稅體制改革方面，需要厘清各方關(guān)系、兼顧各方利益，并著重考慮稅費(fèi)設(shè)計與能源和環(huán)保、稅費(fèi)改革與油氣行業(yè)特點(diǎn)、稅費(fèi)水平與資源并符合消費(fèi)導(dǎo)向、稅與費(fèi)，以及中央與地方的財權(quán)分配等關(guān)系的處理。

定價改革方面，油氣價格的市場化改革將繼續(xù)推進(jìn)，市場在油氣價格形成過程中的作用將進(jìn)一步增強(qiáng)。按照“監(jiān)管中間、放開兩頭”的價格管理思路，放開競爭性環(huán)節(jié)市場價格，形成由市場決定的價格機(jī)制，即國家將逐漸放開價格管制，不再對油氣批發(fā)零售定價，產(chǎn)業(yè)鏈兩端的價格將完全交由市場供需決定。同時，還要強(qiáng)化對具有自然壟斷性質(zhì)的管輸環(huán)節(jié)價格和配氣價格的監(jiān)管，政府保留對管道運(yùn)輸價格的定價權(quán)和監(jiān)管權(quán)。

政府管理與監(jiān)管是油氣改革的重要組成部分。改革政府管理體制的關(guān)鍵在于構(gòu)建統(tǒng)一、獨(dú)立、專業(yè)化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政監(jiān)獨(dú)立、分段分級監(jiān)管、部門分工明確、監(jiān)管責(zé)權(quán)明確。

建立完備法律體系也是未來改革一個必不可少的環(huán)節(jié)，要從法律層面上為深化改革保駕護(hù)航。要建立以《能源法》為核心、以《石油天然氣法》為支撐的完整法律體系，以切實(shí)解決當(dāng)前缺乏統(tǒng)一立法指導(dǎo)思想和基本原則，以及法律體系中不協(xié)調(diào)、不一致、體系性不強(qiáng)等方面的問題。

然后，在政府部門中設(shè)立執(zhí)行行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、總體規(guī)劃、行業(yè)政策、能源儲備與應(yīng)急等職能相對集中的高級別能源管理機(jī)構(gòu)，厘清政府和市場的邊界，制定完善的“權(quán)力清單、負(fù)面清單、責(zé)任清單”，真正做到“法無授權(quán)不可為、法無明文禁止即可為、法定責(zé)任必須為”，以切實(shí)解決當(dāng)前缺乏統(tǒng)一的、獨(dú)立的高層級能源管理機(jī)構(gòu)等方面的問題。

另外，需注意避免重油輕氣，要區(qū)別看待油氣，考慮天然氣的特殊性。除了在勘探開發(fā)上具有共性之外，天然氣在儲運(yùn)、配送和消費(fèi)等領(lǐng)域，均有別于石油。“油氣”混為一談、不加區(qū)分的改革策略必將導(dǎo)致重油輕氣，而國家能源戰(zhàn)略將長期致力于提高天然氣在一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的比例。在油氣行業(yè)的總體改革方案設(shè)計中，要關(guān)注天然氣相對于石油的特殊性，做出有利于天然氣發(fā)展的體制改革與政策安排。

油氣改革應(yīng)該首先在天然氣領(lǐng)域推進(jìn)。天然氣領(lǐng)域的市場化程度總體比較高，部分品種如LNG、頁巖氣、煤層氣、煤制氣的價格都已經(jīng)市場化。從有利改革推進(jìn)的角度，可以讓氣價進(jìn)一步放開，或更多按市場化要求來調(diào)整氣價。

在能源安全方面，油氣供給涉及國家安全，我國目前油氣對外依存度較高，在研究油氣上下游開放及油氣進(jìn)出口開放時，應(yīng)統(tǒng)籌考慮國家安全戰(zhàn)略及國家競爭性。

推動數(shù)據(jù)市場化，發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+能源”的信息化資源優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)油氣行業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)的緊密結(jié)合將是未來改革的一個方向。油氣行業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)結(jié)合的最終目的是提高行業(yè)透明度。要在保障信息安全的基礎(chǔ)上，加大油氣行業(yè)的數(shù)據(jù)公開力度。（作者楊驛昉、徐博雅為第一財經(jīng)研究院研究員，王韜為第一財經(jīng)研究院助理院長）