基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的壟斷弊端，已對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局產(chǎn)生了日益明顯的負(fù)面影響，壟斷行業(yè)成本高、效率低推高了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成本，市場壟斷限制了社會資本進(jìn)入和創(chuàng)新及其成果應(yīng)用，能源資源等基礎(chǔ)產(chǎn)品價(jià)格扭曲導(dǎo)致社會資源錯配。大力度推進(jìn)壟斷行業(yè)改革刻不容緩。

十八屆三中全會的決定明確下一步改革要推進(jìn)水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領(lǐng)域價(jià)格改革，放開競爭性環(huán)節(jié)價(jià)格。

改革的總體思路

如果說上世紀(jì)80年代、本世紀(jì)初此領(lǐng)域的改革是為了以改革促發(fā)展，重在解決供給瓶頸制約問題的話，新一輪壟斷行業(yè)改革的最重要目的，是以改革提效率、促創(chuàng)新，而不僅僅是關(guān)注發(fā)展。

改革的主要內(nèi)容是“打破壟斷，促進(jìn)競爭，重塑監(jiān)管”。新一輪改革的方式，既不同于上世紀(jì)80年代的增量改革，也有別于本世紀(jì)初以產(chǎn)業(yè)重組為主的改革，而需要采取增量改革與存量重組相結(jié)合的方式。

所謂“增量改革”，就是通過放松市場準(zhǔn)入，在發(fā)展?jié)摿Υ?、具有全局性影響的領(lǐng)域放開其他企業(yè)特別是民營企業(yè)進(jìn)入，進(jìn)而形成多企業(yè)有競爭的市場結(jié)構(gòu)。

所謂“存量重組”，就是對那些方向看得準(zhǔn)、條件已具備的產(chǎn)業(yè)，下決心繼續(xù)推進(jìn)存量重組改革，以形成有利于公平有效競爭的市場結(jié)構(gòu)。將可競爭環(huán)節(jié)與自然壟斷環(huán)節(jié)分開，在可競爭環(huán)節(jié)引入公平有效競爭，對自然壟斷環(huán)節(jié)建立有效的政府監(jiān)管制度。

改革的主要內(nèi)容

1.推進(jìn)鐵路運(yùn)輸體制改革

鐵路運(yùn)輸體制改革需分兩步走：第一步實(shí)施政企分開；第二步在鐵路運(yùn)輸市場引入有效競爭。

一是實(shí)現(xiàn)政企分開，厘清政府與企業(yè)的邊界和責(zé)任。一方面進(jìn)一步整合相關(guān)部門的政府管理職能，原鐵道部的規(guī)劃、政策法規(guī)、技術(shù)政策等政府管理職能應(yīng)與原交通運(yùn)輸部的相關(guān)職能進(jìn)行整合，以有利于綜合交通運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展。另一方面，對中國鐵路總公司承擔(dān)的公益性運(yùn)輸和公益鐵路建設(shè)等項(xiàng)目，要通過政府購買的方式，予以支持和提供補(bǔ)貼，由暗補(bǔ)變明補(bǔ)。

二是改革投融資管理體制，引入新的投資和經(jīng)營主體。在原鐵道部改革、初步實(shí)現(xiàn)政企分開的基礎(chǔ)上，選擇一批發(fā)展?jié)摿^大、業(yè)務(wù)邊界清晰、適合于成立干線公司的項(xiàng)目，率先引入外部投資或者直接上市融資，同時(shí)進(jìn)行其它市場化的融資試點(diǎn)，保障鐵路建設(shè)投資穩(wěn)定增長。

三是探索適合國情的鐵路運(yùn)營模式。借鑒國際上“網(wǎng)運(yùn)分離”、“區(qū)域競爭”、“干線公司+平行線競爭”等運(yùn)營模式，從實(shí)際出發(fā)，積極探索適合國情的鐵路運(yùn)營模式。我們認(rèn)為，先暫不確定采取何種模式對存量重組，我國鐵路的競爭可能是多種模式的綜合，既包括獨(dú)立的鐵路干線公司，也包括一些區(qū)域性鐵路公司。各類公司之間應(yīng)相互開放通路權(quán)，事實(shí)上形成“網(wǎng)運(yùn)分離”的模式，鐵路監(jiān)管部門需制定通路權(quán)開放規(guī)則并實(shí)施監(jiān)管。

2.積極推進(jìn)石油天然氣行業(yè)改革

石油天然氣行業(yè)改革的主要思路是，由增量改革帶動存量重組。

一是發(fā)展石油交易市場，取消進(jìn)口限制。建立國內(nèi)與國際市場連通、具有重要定價(jià)影響力、以中國原油為標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品的石油現(xiàn)貨和期貨交易市場。與此同時(shí)，取消對進(jìn)口原油、成品油、天然氣的限制。

二是改革成品油價(jià)格形成機(jī)制。政府有關(guān)部門不再直接規(guī)定成品油價(jià)格，改為在石油價(jià)格出現(xiàn)較大幅度波動時(shí)采取臨時(shí)性干預(yù)措施。

三是放開非常規(guī)油氣資源勘探開發(fā)市場。在頁巖氣、頁巖油、煤層氣等非常規(guī)油氣領(lǐng)域，放寬勘探開發(fā)市場準(zhǔn)入。其一要完善礦權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓制度，為新企業(yè)特別是民營企業(yè)的進(jìn)入創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境；其二是制定監(jiān)管規(guī)則，特別是對市場進(jìn)入的環(huán)保要求以及開發(fā)過程中的生態(tài)環(huán)境問題，制定規(guī)則，進(jìn)行監(jiān)管；其三是將頁巖油等非常規(guī)油氣資源作為獨(dú)立礦種（頁巖氣已經(jīng)是獨(dú)立礦種），納入礦權(quán)管理，加速相關(guān)資源的勘探開發(fā)。

四是逐步組建獨(dú)立的油氣管網(wǎng)公司。將石油天然氣管網(wǎng)業(yè)務(wù)從上中下游一體化經(jīng)營的油氣企業(yè)中分離出來，擇機(jī)組建若干家油氣管網(wǎng)公司，形成若干家油氣骨干網(wǎng)公司、數(shù)量較多的城市接入網(wǎng)公司的結(jié)構(gòu)。盡快建立對油氣管網(wǎng)的政府監(jiān)管制度。

3.深化電力體制改革

明確“放開兩頭，管住中間”的總體思路，在發(fā)電市場和售電市場引入競爭，對輸配電網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)（具有自然壟斷特點(diǎn)）實(shí)施有效監(jiān)管。

一是引入大用戶直購電。實(shí)行大用戶直購電，一方面使大用戶有用電選擇權(quán)，形成多買方、多賣方有競爭的市場結(jié)構(gòu)；另一方面發(fā)展雙邊合同市場，對于供需瞬間平衡具有特殊性的電力市場，也有益于穩(wěn)定電力市場，減少市場風(fēng)險(xiǎn)。

二是建立實(shí)時(shí)競爭的發(fā)電市場，開展“競價(jià)上網(wǎng)”。參與實(shí)時(shí)競爭的電量占全部電力交易量的比例以不超過20%為宜，形成以雙邊合同市場為主、實(shí)時(shí)競爭市場為輔的電力市場。實(shí)時(shí)競爭電力市場的主要功能是價(jià)格發(fā)現(xiàn)，利用其形成的競爭性定價(jià)指導(dǎo)雙邊合同市場的價(jià)格形成。

三是推進(jìn)電價(jià)形成機(jī)制改革。上網(wǎng)電價(jià)由市場定價(jià)，上網(wǎng)電價(jià)由發(fā)電市場競爭或發(fā)電企業(yè)與大用戶雙邊合同確定； 輸配電價(jià)實(shí)行政府管制，形成直接反映電網(wǎng)企業(yè)成本和效率的獨(dú)立的輸配電價(jià)，并盡快建立能夠反映電網(wǎng)企業(yè)真實(shí)成本的成本規(guī)則；居民和中小工商業(yè)銷售電價(jià)仍實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，需引入峰谷電價(jià)甚至實(shí)時(shí)電價(jià)，以引導(dǎo)與合理化電力用戶的用電行為。

四是積極穩(wěn)步推進(jìn)輸配分開。實(shí)施輸配分開可分兩步實(shí)施：首先實(shí)行輸配業(yè)務(wù)的財(cái)務(wù)分開，輸電公司和配電公司相對獨(dú)立運(yùn)營；而后在開展試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)輸配完全分開。

4.實(shí)質(zhì)性推進(jìn)三網(wǎng)融合進(jìn)程

一是實(shí)現(xiàn)電信、互聯(lián)網(wǎng)、廣電主體業(yè)務(wù)的相互開放、相互進(jìn)入。盡快整合地方廣電網(wǎng)絡(luò)，組建全國性的廣播電視集團(tuán)，盡可能縮短非對稱管制、非對稱開放的時(shí)間，形成業(yè)務(wù)相互開放、相互進(jìn)入的競爭局面。

二是建立統(tǒng)一的監(jiān)管體系。改變目前多頭監(jiān)管、不利于實(shí)現(xiàn)三網(wǎng)融合的管理體制，將分散的監(jiān)管職能加以整合，實(shí)現(xiàn)對電信、互聯(lián)網(wǎng)、廣電的綜合性集中監(jiān)管，內(nèi)容監(jiān)管職能仍由相關(guān)部門履行。

三是研究電信市場的競爭問題。目前電信企業(yè)的競爭實(shí)力很不均衡，存在一家獨(dú)大的問題而且有所加劇，對此問題需要深入研究，如有必要可考慮實(shí)施再次重組，以形成多家競爭實(shí)力相當(dāng)?shù)碾娦胚\(yùn)營商，有利于有效競爭。

改革的突破口和優(yōu)先順序

統(tǒng)籌考慮改革的增長效應(yīng)、緊迫程度、復(fù)雜性和不確定性等因素，建議選擇以下四個(gè)突破口：

——以開放投資、探索適合國情的鐵路運(yùn)營模式為突破口，推進(jìn)鐵路運(yùn)輸體制改革；

——以形成反映市場供求關(guān)系的成品油定價(jià)機(jī)制、放寬非常規(guī)油氣資源的勘探開發(fā)準(zhǔn)入為突破口，推進(jìn)石油天然氣行業(yè)的改革；

——以引入大用戶直購電、建立實(shí)時(shí)競爭市場為突破口，深化電力體制改革；

——以業(yè)務(wù)的相互開放作為推進(jìn)三網(wǎng)融合的突破口。

在優(yōu)先順序上，建議分三個(gè)階段推進(jìn)改革。

近期改革（2013-2014）的重點(diǎn)包括：在鐵路系統(tǒng)引入外部投資者；設(shè)計(jì)方案，并適時(shí)啟動石油現(xiàn)貨和期貨交易市場，放寬對成品油、天然氣的進(jìn)口限制；引入大用戶直購電，開展“競價(jià)上網(wǎng)”；實(shí)現(xiàn)輸配業(yè)務(wù)的財(cái)務(wù)分開。

中期改革（2015-2017）的重點(diǎn)包括：實(shí)施新的鐵路運(yùn)營模式；形成國內(nèi)外市場連通、基于市場供求關(guān)系的成品油定價(jià)新機(jī)制，政府僅在波動幅度過大時(shí)進(jìn)行必要干預(yù)；初步形成以雙邊合同市場為主、實(shí)時(shí)競爭市場為輔的競爭性電力市場。

遠(yuǎn)期改革（2018-2020）的重點(diǎn)是深化已開展的各項(xiàng)改革，完善相關(guān)制度建設(shè)，到2020年左右形成有效競爭與有效監(jiān)管有機(jī)結(jié)合的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)市場結(jié)構(gòu)。

作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)部部長