近期在復(fù)旦大學(xué)管理學(xué)院的講壇上，德意志銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿對(duì)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署的“大氣污染防治十條措施”進(jìn)行了解讀，并介紹了他與德意志銀行策略組以及新能源行業(yè)研究員施娛、佟江橋共同完成的《政策要大變，才能將ＰＭ２．５降到３０》的研究報(bào)告。

嚴(yán)重的空氣污染反映出我國(guó)粗放型的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、煤炭占比很高的能源結(jié)構(gòu)，以及乘用車發(fā)展過(guò)快而地鐵等公共交通不發(fā)達(dá)等結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。

６月中旬，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署了“大氣污染防治十條措施”。我認(rèn)為，最高決策層已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，治理空氣污染決非僅僅是環(huán)保部門的事情。嚴(yán)重的空氣污染反映出我國(guó)粗放型的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、煤炭占比很高的能源結(jié)構(gòu)，以及乘用車發(fā)展過(guò)快而地鐵等公共交通不發(fā)達(dá)等結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。因此，治理空氣污染必須由國(guó)務(wù)院直接牽頭，加大減排力度、加速改變能源結(jié)構(gòu)、大力發(fā)展公共交通等。

其次，大氣污染防治“國(guó)十條”是起點(diǎn)，以后還有大量細(xì)化的工作要做。將ＰＭ２．５降低到安全水平將是一個(gè)十分長(zhǎng)期的過(guò)程。我估計(jì)，如果政策對(duì)頭，執(zhí)行得力，經(jīng)過(guò)１８年的努力可以達(dá)到目標(biāo)，但縮短到１５年十分困難。因此，剛剛公布的大氣污染防治“國(guó)十條”肯定不是治理大氣污染的全部措施，而是今后幾十條甚至幾百條措施的起點(diǎn)。

第三，大氣污染防治“國(guó)十條”已經(jīng)初步搭建起了一個(gè)正確的框架，今后在許多方面應(yīng)該不斷細(xì)化、量化，并將責(zé)任具體分解到部門和地方。比如，應(yīng)該對(duì)污染嚴(yán)重的河北、北京、天津、山東等地區(qū)設(shè)定煤炭消費(fèi)零增長(zhǎng)的目標(biāo)。再如，應(yīng)該盡快出臺(tái)提高煤炭的資源稅稅率、提高對(duì)清潔能源的補(bǔ)貼等措施。對(duì)主要城市汽車保有量增速過(guò)快的問(wèn)題也應(yīng)有具體的對(duì)應(yīng)措施。

第四，大氣污染防治“國(guó)十條”要求公開污染行業(yè)企業(yè)環(huán)境信息、公布重點(diǎn)城市空氣質(zhì)量排名，這是一大進(jìn)步。以前，治理污染主要靠地方政府和環(huán)保部門，效果不好的原因之一是信息不透明，老百姓和媒體難以參與。成功治理了空氣污染的其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)是，社會(huì)輿論是法規(guī)、政策進(jìn)步和迫使地方政府采取強(qiáng)力措施治理污染的最大推動(dòng)力。另外，僅僅依靠政府部門來(lái)提供污染行業(yè)和企業(yè)的信息是不夠的，應(yīng)該充分發(fā)揮學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)、非政府環(huán)保機(jī)構(gòu)和媒體的作用。

第五，大氣污染防治“國(guó)十條”將治理空氣污染與“培育新的增長(zhǎng)點(diǎn)”聯(lián)系起來(lái)，是一個(gè)新的、正確的視角。我們的研究表明，政府加大力度治理空氣污染，只要政策對(duì)頭，不但不會(huì)抑制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力，反而會(huì)將提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量、創(chuàng)造新的增長(zhǎng)點(diǎn)。另外，如果考慮到ＰＭ２．５減排給人民健康帶來(lái)的好處、相關(guān)醫(yī)療成本的下降、勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，大力治理空氣污染對(duì)“綠色ＧＤＰ”的貢獻(xiàn)應(yīng)該是十分正面的。

在我與施娛、佟江橋共同完成的《政策要大變，才能將ＰＭ２．５降到３０》報(bào)告中，我們提到，零敲碎打地推出各種減排政策未必能達(dá)到目標(biāo)，其效果還可能被與之相矛盾的其他行業(yè)和財(cái)稅政策所抵消。ＰＭ２．５減排必須要有“頂層設(shè)計(jì)”，該設(shè)計(jì)的關(guān)鍵在于建立主要政策和行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)對(duì)ＰＭ２．５影響的量化關(guān)系。

根據(jù)綠色和平組織、北京大學(xué)和中科院等專家提供的數(shù)據(jù)估計(jì)，中國(guó)城市目前ＰＭ２．５污染主要來(lái)自以下方面：約４５％來(lái)自于燃煤以及硫化物和氮氧化合物等次生污染，約２０％來(lái)自于交通運(yùn)輸排放，約２０％來(lái)自于工業(yè)和建筑業(yè)排放，另外約１５％來(lái)自于其他方面，如生物質(zhì)燃燒、化肥、農(nóng)藥、抽煙等。

環(huán)保部已宣布，力爭(zhēng)在２０３０年前，將全國(guó)所有城市ＰＭ２．５的年均值降至３５。如果繼續(xù)實(shí)行目前的能源、交通、環(huán)境和相關(guān)財(cái)稅政策，我們估計(jì)空氣質(zhì)量不可能在２０３０年前達(dá)標(biāo)。目前的煤炭消費(fèi)趨勢(shì)、汽車保有量增長(zhǎng)趨勢(shì)、地鐵和鐵路建設(shè)的規(guī)劃，以及現(xiàn)行的環(huán)保稅費(fèi)政策都與減排目標(biāo)相左。

未來(lái)１０年到２０年內(nèi)，中國(guó)煤炭消費(fèi)可能再增加５０％，乘用車數(shù)量可能增加３００％。假設(shè)單位煤耗和單位汽車的排放不變，那么中國(guó)的空氣質(zhì)量將進(jìn)一步惡化。即使全力提高能源品質(zhì)、排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保技術(shù)和燃油效率等，２０３０年城市總平均ＰＭ２．５水平仍將高達(dá)４５。也就是說(shuō)，若想實(shí)現(xiàn)ＰＭ２．５達(dá)標(biāo)承諾，中國(guó)必須在能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)、交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)和財(cái)稅政策等方面做出重大改變。

控制乘用車數(shù)量在緩解城市交通擁擠、降低能源消耗方面有重要意義。另外，通過(guò)建立汽車牌照拍賣制度來(lái)控制汽車數(shù)量將為地方政府提供一個(gè)重要的財(cái)政收入來(lái)源。

在我們建議的各項(xiàng)政策中，最富有挑戰(zhàn)性的一項(xiàng)是控制煤炭消費(fèi)量。目前，煤炭行業(yè)專家多估計(jì)煤炭消費(fèi)未來(lái)仍將保持每年４％－６％的增速，消費(fèi)見(jiàn)頂年份大約在２０２５年。我們的政策目標(biāo)要求煤炭消費(fèi)量在２０１６年見(jiàn)頂，從２０１７年開始下降。未來(lái)１８年，煤炭消費(fèi)量須年均下降０．８％，累計(jì)下降１４％。該目標(biāo)雖然看似難度很大，但只要政府真正下決心改善環(huán)境和保護(hù)人民健康，切實(shí)加大改革力度，它是完全可實(shí)現(xiàn)的。

脫硫方面，我們建議將火電廠的脫硫設(shè)施安裝率提高到１００％；通過(guò)更嚴(yán)格的立法和監(jiān)督，保證已安裝設(shè)施達(dá)到９５％以上的投運(yùn)率；改造煙氣旁路，將綜合脫硫效率大幅度提高到９０％。環(huán)保部門應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行“十二五”規(guī)劃所提目標(biāo)，在未來(lái)三年中保證在全國(guó)范圍內(nèi)２００ＭＷ及以上燃煤發(fā)電機(jī)組全部安裝脫硝設(shè)施，使大火電廠實(shí)際脫硝率達(dá)到８５％，并爭(zhēng)取在之后幾年內(nèi)覆蓋所有火電企業(yè)。布袋除塵器等技術(shù)也應(yīng)得到推廣，該技術(shù)可一次性去除燃燒過(guò)程中８０％以上的一次顆粒物污染。

此外，應(yīng)加速清潔能源的發(fā)展。大幅提高該類能源的增長(zhǎng)目標(biāo)，使其在一次能源消費(fèi)總量中的占比從目前的１３％提高到２０２０年的２７％和２０３０年的４６％。

我們建議的政策組合的另一重要部分是，在今后１８年內(nèi)將交通運(yùn)輸相關(guān)的ＰＭ２．５排放減少５０％。

基于對(duì)單車減排、提高燃油效率以及鐵路、地鐵運(yùn)輸增速的參數(shù)設(shè)定，今后１８年內(nèi)公路運(yùn)輸?shù)哪昃鏊俦仨毐豢刂圃冢矗ブ畠?nèi)。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，假設(shè)汽車使用率在未來(lái)１８年下降２２％，４％的公路運(yùn)輸年均增速意味著，到２０３０年中國(guó)乘用車總數(shù)必須被控制在２．５億輛。

必須指出的是，除了減少空氣污染以外，控制乘用車數(shù)量在緩解城市交通擁擠、降低能源消耗方面也有重要意義。另外，通過(guò)建立汽車牌照拍賣制度來(lái)控制汽車數(shù)量將為地方政府提供一個(gè)重要的財(cái)政收入來(lái)源。

盡管我們認(rèn)為政府需要實(shí)施有力措施來(lái)降低汽車保有量的增長(zhǎng)率，但乘用車在２０３０年將達(dá)到２．５億輛的水平，仍然是現(xiàn)在乘用車保有量的２．８倍。包括乘用車、卡車、公交車在內(nèi)的汽車總數(shù)估計(jì)會(huì)在２０３０年達(dá)到２．９億輛。因此，減少單位汽車的污染排放極為重要，需要很大力度的政策措施。

經(jīng)我們測(cè)算，通過(guò)如下三方面的努力，可在今后１８年內(nèi)將單位汽車每公里排放量降低８２％：第一，實(shí)施更嚴(yán)格的油品標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按照燃油“國(guó)五”標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行時(shí)間表在２０１７年完成過(guò)渡，北京等城市更應(yīng)率先試點(diǎn)更高的排放標(biāo)準(zhǔn)；第二，執(zhí)行第五階段機(jī)動(dòng)車排放限值，在２０２２年將全部車輛更換完畢，達(dá)到“國(guó)五”標(biāo)準(zhǔn)；第三，在今后１８年中，通過(guò)提高汽車發(fā)動(dòng)機(jī)技術(shù)和推廣電動(dòng)車、混合動(dòng)力車等方法將單位里程的油耗降低２０％。

另外，如果公路運(yùn)輸?shù)哪昃鏊俦豢刂圃冢矗ブ畠?nèi)，則鐵路、地鐵需要以每年７．１％的速度增長(zhǎng)，才能滿足交通運(yùn)輸總量年均增長(zhǎng)５．５％的要求。假設(shè)今后１８年中平均鐵路運(yùn)輸效率系數(shù)為１．２，２０１３年至２０３０年鐵路總里程需要提高１６５％。這意味著，鐵路總里程需要在２０３０年達(dá)到２５．５萬(wàn)公里，年均增長(zhǎng)５．５％。城市交通方面，同樣的運(yùn)輸量，地鐵和輕軌比私人汽車的能耗和由此產(chǎn)生的空氣污染要低５倍－１０倍，因此必須大力發(fā)展。

要實(shí)現(xiàn)上述大幅度結(jié)構(gòu)調(diào)整和增長(zhǎng)模式的變化，必須實(shí)行一系列強(qiáng)硬的改革措施，尤其是財(cái)稅政策改革。我們建議的財(cái)稅措施包括：第一，在幾年之內(nèi)將煤炭資源稅的稅率提高５至９倍；第二，將二氧化硫等排放物征收的環(huán)境稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高１至２倍；第三，在主要城市實(shí)行汽車牌照拍賣制度，以將乘用車保有量的年增速在幾年內(nèi)降到個(gè)位數(shù)；第四，將對(duì)新能源的財(cái)政補(bǔ)貼占財(cái)政支出的比重提高１倍。

推動(dòng)清潔能源的政策確實(shí)需要更大力度的政府補(bǔ)貼，但同時(shí)，政府在用財(cái)稅政策治污的過(guò)程中，會(huì)得到更多的收入，額外收支相抵，財(cái)政赤字不會(huì)增加。

有人擔(dān)心，推行我們?cè)O(shè)想的政策組合是否會(huì)加大政府的財(cái)政支出和赤字。我們的分析表明，有些政策措施并不需要政府買單，因?yàn)槠髽I(yè)和消費(fèi)者會(huì)承受這些成本。推動(dòng)清潔能源的政策確實(shí)需要更大力度的政府補(bǔ)貼，但同時(shí)，政府在用財(cái)稅政策治污的過(guò)程中，也會(huì)得到更多的收入，額外收支相抵，財(cái)政赤字不會(huì)增加。

中國(guó)對(duì)清潔能源的財(cái)政補(bǔ)貼主要有：風(fēng)電電價(jià)補(bǔ)貼０．２１元－０．２８元／千瓦時(shí)，太陽(yáng)能電價(jià)補(bǔ)貼０．５元／千瓦時(shí)，電動(dòng)汽車每輛平均補(bǔ)貼約１０萬(wàn)元，對(duì)頁(yè)巖氣開采企業(yè)的補(bǔ)貼為０．４元／立方米。假設(shè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不變，根據(jù)我們預(yù)測(cè)的各項(xiàng)清潔能源增速，政府對(duì)該類能源的補(bǔ)貼占全部財(cái)政支出的比重將從２０１２年的０．２％左右提高到２０１５年的０．３％和２０１７年的０．４％。

與此同時(shí)，我們建議的提高煤炭資源稅、提高污染收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)行汽車牌照拍賣政策都將增加財(cái)政收入。如果在三年內(nèi)將煤炭資源稅稅率提高到５％，將二氧化硫等污染收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高１倍，在五大城市實(shí)行汽車牌照拍賣制度，這些收入占全部財(cái)政收入的比重會(huì)從２０１２年的０．３％上升到２０１５年的０．９％，收入增幅明顯大于同期財(cái)政對(duì)清潔能源的補(bǔ)貼增幅。因此，我們提出的組合方案不但不會(huì)增加財(cái)政赤字，還能創(chuàng)造額外財(cái)力用于其他“綠色”投資，如建設(shè)地鐵、植樹造林、處理污水等。

實(shí)施本文建議的幾項(xiàng)政策將會(huì)增加企業(yè)成本。比如，資源稅會(huì)推高煤炭?jī)r(jià)格和電價(jià)；要求發(fā)電企業(yè)安裝減排設(shè)備，也會(huì)增加企業(yè)生產(chǎn)費(fèi)用；實(shí)行“國(guó)五”的汽車排放標(biāo)準(zhǔn)則會(huì)推高汽車價(jià)格。使用ＣＧＥ模型對(duì)價(jià)格上漲影響ＣＰＩ的程度進(jìn)行計(jì)算，結(jié)論是我們建議的政策將累計(jì)推高ＣＰＩ近０．３％。如果在三年內(nèi)逐步實(shí)施上述政策，每年ＣＰＩ的額外增長(zhǎng)約為０．１％，影響十分有限。

最后需要強(qiáng)調(diào)的是，要推行我們所設(shè)想的政策，肯定會(huì)面臨多方面的阻力。這些阻力主要不是來(lái)自于技術(shù)層面，而是來(lái)自于許多部門、地區(qū)、企業(yè)的既得利益者。要確保ＰＭ２．５能夠在２０３０年達(dá)標(biāo)，最高決策者須親自牽頭、協(xié)調(diào)，乃至迫使有關(guān)部門接受大幅調(diào)整后的行業(yè)目標(biāo)和相關(guān)政策變化，只有這樣，中國(guó)城市百姓才有望在１８年后生活在清潔的空氣之中。