編者按

“十二五”是我國環(huán)保事業(yè)充滿希望的5年，也是攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵時(shí)期。環(huán)境保護(hù)部部長周生賢在不久前召開的2011年全國環(huán)境保護(hù)工作會議上發(fā)表講話時(shí)指出，做好環(huán)保工作具有許多有利條件，也面臨不少嚴(yán)峻挑戰(zhàn):一是治污減排的壓力繼續(xù)加大；二是環(huán)境質(zhì)量改善的壓力繼續(xù)加大；三是防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的壓力繼續(xù)加大；四是應(yīng)對全球環(huán)境問題的壓力繼續(xù)加大。我們想了解:這些壓力體現(xiàn)在哪些方面？為什么壓力會越來越大？壓力加大會產(chǎn)生什么后果？怎么去解決？應(yīng)該從哪些方面進(jìn)行突破？對此，本版特邀環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心的專家學(xué)者針對這些重要問題及時(shí)做出解讀，并提出一些應(yīng)對措施，以饗讀者。

“十一五”5年來，我國污染減排工作取得了積極進(jìn)展:二氧化硫減排目標(biāo)提前一年實(shí)現(xiàn)，化學(xué)需氧量減排目標(biāo)提前半年實(shí)現(xiàn)，環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合作用日益顯現(xiàn)。展望“十二五”，中國的污染減排將走向何方？認(rèn)清污染減排形勢、分析壓力、推動工作成為當(dāng)前亟待解決的問題。未來，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化將快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)總量仍將保持高速增長，能源資源消耗還要增加，環(huán)境容量有限的基本國情不會改變。同時(shí)，減排指標(biāo)在增加、減排潛力在減小，我們在消化增量的同時(shí)還要持續(xù)削減存量，因此污染減排的任務(wù)十分艱巨。

“十二五”污染減排面臨的主要壓力

■閱讀提示

發(fā)展階段決定了減排壓力將持續(xù)加大；結(jié)構(gòu)減排措施面臨的阻力可能增大；環(huán)境保護(hù)的嚴(yán)峻形勢加大了減排的壓力；減排新領(lǐng)域的擴(kuò)展增加了減排壓力。

“十二五”期間，我國將深入推進(jìn)污染減排，全面啟動縣縣建設(shè)污水處理廠工程，加快垃圾處理設(shè)施建設(shè)；啟動燃煤電廠脫硝，嚴(yán)格控制機(jī)動車尾氣排放；落實(shí)減排目標(biāo)責(zé)任制。在污染減排指標(biāo)方面，將進(jìn)一步擴(kuò)展和延伸減排領(lǐng)域，根據(jù)第一次污染源普查的成果，適當(dāng)?shù)卦黾又饕廴疚锟偭靠刂频闹笜?biāo)種類。同時(shí)，把農(nóng)業(yè)面源污染防治包含在內(nèi)。

隨著減排領(lǐng)域的擴(kuò)展和延伸，“十二五”期間減排壓力將持續(xù)增大，主要表現(xiàn)在以下方面:一是發(fā)展階段決定了減排壓力將持續(xù)加大。目前我國正處在工業(yè)化、城市化進(jìn)一步推進(jìn)、消費(fèi)水平不斷升級的階段，由此給污染減排帶來巨大壓力。雖然國家在大力提倡綠色發(fā)展、低碳發(fā)展，但傳統(tǒng)發(fā)展模式的慣性還很強(qiáng)，重化工模式的路徑依賴還很嚴(yán)重，能源消耗還很高。有數(shù)據(jù)顯示，2009年我國人均能耗為2297千克標(biāo)準(zhǔn)煤，人均能耗的增長率由1973年~1990年的0.23％增加到了1991年~2007年的0.46％。由于消費(fèi)升級，房地產(chǎn)、汽車等行業(yè)將急劇發(fā)展，這些行業(yè)會直接拉動以重化工為主的其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展，將給污染減排帶來巨大壓力。

二是結(jié)構(gòu)減排措施面臨的阻力可能增大。“十二五”期間的減排方式，要從“十一五”期間的以工程減排為主轉(zhuǎn)變到以結(jié)構(gòu)減排為主。推行結(jié)構(gòu)減排，從源頭控制污染的角度來看無疑是行之有效的，但一地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)深受資源稟賦、產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段等因素影響，調(diào)結(jié)構(gòu)影響的面很廣，很容易遭到抵觸，來自經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的抵觸力量也可能猛烈。因此，結(jié)構(gòu)減排面臨著前所未有的壓力。

三是環(huán)境惡化趨勢加劇加大了減排的壓力。“十一五”期間，大力推行污染減排不僅加強(qiáng)了在全國范圍內(nèi)對污染物的控制，也對廣大群眾進(jìn)行了環(huán)境宣傳教育，群眾對污染減排的認(rèn)識不斷加深。但是，隨著污染減排目標(biāo)任務(wù)不斷完成，群眾對改善環(huán)境質(zhì)量的要求越來越高，但目前一些地方影響群眾生活的陰霾天氣、城市揚(yáng)塵等環(huán)境問題還十分嚴(yán)重，地下水、重金屬等新型污染事件不斷出現(xiàn)，對今后的污染減排將產(chǎn)生巨大壓力。

四是減排新領(lǐng)域的擴(kuò)展增加了減排壓力。環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃初步確定了新增污染物控制目標(biāo)，同時(shí)將農(nóng)業(yè)環(huán)保納入減排范圍，新的減排指標(biāo)壓力不亞于以前的化學(xué)需氧量和二氧化硫減排壓力。同時(shí)，農(nóng)業(yè)污染治理歷來就是環(huán)境保護(hù)的難點(diǎn)領(lǐng)域，加上我國農(nóng)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)分散、規(guī)模小的現(xiàn)狀，點(diǎn)多面廣，減排能否有效解決農(nóng)業(yè)污染問題還存在大量不確定因素。

壓力繼續(xù)加大的幾個(gè)重要原因

■閱讀提示

我國污染減排壓力不斷增大，原因來自于各領(lǐng)域。其中，主要原因是:“十二五”經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展將加大減排壓力；環(huán)保部門的綜合協(xié)調(diào)能力欠缺，減排工作壓力不斷增加。

我國目前正處于工業(yè)化和城市化雙高速發(fā)展階段，污染減排的壓力來自各領(lǐng)域，其中，主要原因如下:

“十二五”經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展將加大減排壓力。“十一五”期間，污染減排取得較好的成效，與國際金融危機(jī)暴發(fā)導(dǎo)致大量企業(yè)停產(chǎn)、轉(zhuǎn)產(chǎn)，客觀上存在一定的聯(lián)系，可以說這是一種被動的結(jié)構(gòu)減排。最新的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)顯示，2010年我國GDP保持了10.3％的高速增長，一系列振興經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃正在實(shí)施。因此，“十二五”期間，我國經(jīng)濟(jì)回升的勢頭會更加強(qiáng)勁，產(chǎn)能釋放會更加明顯，污染物產(chǎn)生量會增加，甚至一些已淘汰的落后產(chǎn)能、設(shè)備和污染企業(yè)可能會死灰復(fù)燃，從而對減排工作形成巨大的外部壓力。

環(huán)保部門的綜合協(xié)調(diào)能力欠缺，減排工作壓力不斷增加。污染減排作為國務(wù)院“十二五”期間一項(xiàng)重要工作，涉及方方面面，環(huán)保部門作為減排的協(xié)調(diào)牽頭部門責(zé)任重大，但權(quán)力相對較小。特別是在“十二五”期間，不僅新增了減排指標(biāo)，還將減排工作擴(kuò)展到了農(nóng)業(yè)污染領(lǐng)域，最關(guān)鍵的是要通過結(jié)構(gòu)調(diào)整來推動減排，工作難度急劇增加。與“十一五”相比，環(huán)保部門將要協(xié)調(diào)更多的部門和行業(yè)，如住建、水務(wù)、農(nóng)業(yè)、發(fā)改、工信等部門。與這些傳統(tǒng)的強(qiáng)勢部門相比，環(huán)保部門的綜合協(xié)調(diào)能力還相差較遠(yuǎn)。據(jù)了解，在“十一五”減排中，各地方環(huán)保部門普遍認(rèn)為自身的工作任務(wù)與能力極為不匹配，責(zé)任大而能力弱，工作壓力非常大。

大力推動污染減排全面提高生態(tài)文明水平

■閱讀提示

要尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，合理運(yùn)用環(huán)保手段；大力推動管理減排，深挖減排潛力；理順管理體制，合理協(xié)調(diào)各方力量；創(chuàng)新考核機(jī)制，注重激勵(lì)手段的運(yùn)用；抓住機(jī)遇，全力推動環(huán)保工作向更深層次發(fā)展。

黨的十七屆五中全會提出要提高生態(tài)文明水平，而污染減排是提高生態(tài)文明水平的重要組成部分。“十二五”是污染減排的重要階段。當(dāng)前，我們應(yīng)該認(rèn)清壓力，找準(zhǔn)問題，做好準(zhǔn)備，打好“十二五”的開局戰(zhàn)。

一是要尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，合理運(yùn)用環(huán)保手段。工程減排在“十一五”期間已經(jīng)發(fā)揮了重大作用，未來其減排的空間已經(jīng)很小。因此，在減排的具體措施上，我們要更加注重結(jié)構(gòu)減排。調(diào)結(jié)構(gòu)是一項(xiàng)非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，通過環(huán)保的手段促進(jìn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，必須充分尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，在運(yùn)用結(jié)構(gòu)減排手段時(shí)應(yīng)充分考慮市場的可接受程度，要與其他經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段相協(xié)調(diào)。要處理好減排任務(wù)執(zhí)行的強(qiáng)制性原則和市場調(diào)節(jié)手段的靈活性原則之間的關(guān)系。

二是要大力推動管理減排，深挖減排潛力。環(huán)境保護(hù)部部長周生賢曾提出減排工作不能“刀槍入庫、放馬南山”。“十一五”期間，工程減排已經(jīng)給減排工作奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，當(dāng)前，我們要進(jìn)一步強(qiáng)化和推動減排工作走向深入。污染減排任重道遠(yuǎn)，對于“十一五”期間存在問題的工程減排措施，我們應(yīng)加強(qiáng)管理、強(qiáng)化整改，深度挖掘減排的實(shí)際潛力。

三是要理順管理體制，合理協(xié)調(diào)各方力量。污染減排是國家的一項(xiàng)重大綜合決策，推動決策的執(zhí)行需要各部門的積極協(xié)調(diào)和配合。在目前階段，環(huán)保部門承擔(dān)著牽頭推動的職責(zé)，這對于環(huán)保部門來說既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。機(jī)遇在于，通過推動污染減排工作的開展，使環(huán)保部門可以進(jìn)一步理順部門關(guān)系，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)綜合協(xié)調(diào)能力的增強(qiáng)。挑戰(zhàn)在于，關(guān)系理不順將使環(huán)保部門承擔(dān)更大的責(zé)任和事權(quán)，真正的協(xié)調(diào)能力并未得到提高，環(huán)保工作的開展也會陷于被動狀態(tài)。

四是創(chuàng)新考核機(jī)制，注重激勵(lì)手段的運(yùn)用。“十一五”期間，通過減排指標(biāo)分配、任務(wù)落實(shí)，在各地政府的大力推動下，污染減排取得了較好成績。“十二五”期間，我們應(yīng)該在堅(jiān)持過去好的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化考核機(jī)制，特別應(yīng)該注重一些激勵(lì)手段的運(yùn)用，對減排任務(wù)完成得好的地方加強(qiáng)鼓勵(lì)。

五是抓住機(jī)遇，全力推動環(huán)保工作向更深層次發(fā)展。通過“十一五”減排工作的推進(jìn)，全國環(huán)?；A(chǔ)能力得到了較大的提升，環(huán)保工作得到了有效推動，特別是在各地方政府的大力支持下，環(huán)保工作取得了前所未有的成就。“十二五”期間，環(huán)保部門應(yīng)該緊抓機(jī)遇，進(jìn)一步理順各部門的環(huán)保職責(zé)，加強(qiáng)環(huán)保能力建設(shè)，以污染減排為抓手，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和環(huán)保工作有力開展。

展望“十二五”的污染減排，我們應(yīng)該有充分的信心，通過建立各項(xiàng)體制機(jī)制，合理分配任務(wù)，有效使用手段，進(jìn)一步控制主要污染物排放，以結(jié)構(gòu)減排為抓手，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，推動環(huán)境質(zhì)量全面改善。

作者單位:環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心